Cassazione Civile, Ordinanza n. 31849/2025 del 05/12/2025

Esito

La controversia

L'ex presidente del consiglio di amministrazione di una banca ha impugnato davanti alla Corte di cassazione l'ordinanza-sentenza della Corte d'appello che aveva confermato una sanzione amministrativa pecuniaria irrogata da Consob per plurime violazioni della disciplina dell'intermediazione finanziaria. Le contestazioni riguardavano: l'omessa adozione di procedure adeguate in tema di valutazione di adeguatezza e appropriatezza delle operazioni, di gestione degli ordini e di pricing delle azioni di propria emissione; la partecipazione o tolleranza di prassi irregolari nei trasferimenti tra privati di azioni della banca e nei finanziamenti concessi ai clienti per l'acquisto di azioni proprie; la presenza di condotte e presidi procedurali inidonei a garantire correttezza, diligenza e trasparenza. La Corte d'appello aveva ritenuto la responsabilità dell'amministratore valorizzando la sua posizione apicale, la colpevole inerzia del consiglio, la perdurante inadeguatezza delle procedure e la riferibilità delle condotte al periodo in cui egli era in carica. In cassazione il ricorrente ha dedotto quattro motivi: 1) violazione dell'art. 190 TUF e del d.lgs. n. 72/2015, per omessa applicazione retroattiva del favor rei; 2) violazione dell'art. 190 TUF per mancato riconoscimento della natura sostanzialmente penale della sanzione e del conseguente ne bis in idem; 3) violazione dell'art. 21 TUF e dell'art. 190 TUF per asserita mancanza di tassatività e determinatezza della fattispecie sanzionatoria; 4) violazione dell'art. 195, comma 7, TUF per il mancato espletamento dell'audizione personale dell'incolpato. La Corte di cassazione ha respinto i primi tre motivi, affermando che le sanzioni Consob diverse da quelle per manipolazione del mercato non hanno natura penale, che quindi non si applica il favor rei penalistico e non opera il ne bis in idem invocato, e che la norma incriminatrice è sufficientemente determinata, pur richiedendo una valutazione caso per caso. Ha dichiarato inammissibile il quarto motivo, rilevando che non era indicato quale concreta difesa fosse stata compromessa dalla mancata audizione e che, nel procedimento sanzionatorio ex art. 195 TUF, la difesa scritta è sufficiente. Il ricorso è stato pertanto integralmente rigettato, con condanna del ricorrente alle spese e all'ulteriore contributo unificato.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, confermando la sentenza della Corte d'appello di Venezia che aveva respinto l'impugnazione contro la sanzione Consob. Ha ritenuto infondati i motivi relativi a favor rei, natura penale della sanzione, ne bis in idem e determinatezza della fattispecie, e inammissibile il motivo sulla mancata audizione personale. Conseguentemente ha confermato la condanna al pagamento della sanzione amministrativa e ha condannato il ricorrente alle spese di legittimità, oltre all'ulteriore importo per il contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 21 TUF

  la disposizione è letta come specificazione, nel settore dell'intermediazione finanziaria, delle regole civilistiche di correttezza nella formazione del contratto e nelle trattative; la sua formulazione è ritenuta sufficientemente determinata.

• art. 190 TUF

  la sanzione amministrativa pecuniaria prevista non è qualificata come sostanzialmente penale, salvo ipotesi diverse espressamente considerate dal sistema.

• d.lgs. n. 72/2015

  le modifiche alla parte V del TUF si applicano secondo la disciplina transitoria dettata dallo stesso decreto; non opera un'applicazione retroattiva generale del favor rei.

• art. 6 d.lgs. n. 72/2015

  viene interpretato nel senso che le nuove disposizioni sanzionatorie si applicano alle violazioni commesse dopo l'entrata in vigore delle disposizioni di attuazione adottate da Consob e Banca d'Italia.

• art. 25 Cost.

  il principio di legalità è ritenuto rispettato perché la norma sanzionatoria individua con sufficiente chiarezza la condotta vietata.

• art. 195, comma 7, TUF

  nel procedimento sanzionatorio la difesa scritta garantisce il contraddittorio; l'audizione personale non è sempre un incombente imprescindibile.

• art. 9 l. n. 689/1981

  richiamato dalla Corte d'appello per escludere la violazione del principio di specialità in presenza della ripartizione di competenze tra Consob e Banca d'Italia.

• art. 2381 c.c.

  richiamato a sostegno della responsabilità degli amministratori per omessa vigilanza e inerzia rispetto a carenze organizzative e procedurali note o conoscibili.

• art. 187-ter TUF

  usato come termine di raffronto per escludere che le sanzioni oggetto di causa, diverse da quelle per manipolazione del mercato, abbiano natura penale.

• art. 1337 c.c.

  richiamato per affermare che i doveri di correttezza dell'intermediario finanziario costituiscono specificazione delle regole di buona fede nelle trattative.

• art. 2358 c.c.

  richiamato nel contesto dei finanziamenti finalizzati all'acquisto di azioni proprie, per evidenziare la problematicità di tali operazioni.

• d.P.R. n. 115/2002, art. 13, comma 1-quater

  richiamato per il raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto dell'impugnazione.

• L. n. 228/2012, art. 1, comma 17

  richiamata quale norma che ha introdotto l'obbligo di versare l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Le sanzioni amministrative pecuniarie Consob diverse da quelle per manipolazione del mercato non hanno, di regola, natura sostanzialmente penale; di conseguenza non si applica automaticamente il favor rei penalistico e resta fermo il criterio del tempus regit actum.
• Il principio del ne bis in idem non può essere invocato in modo generalizzato per impedire il cumulo tra procedimento amministrativo sanzionatorio Consob e procedimento penale quando la sanzione amministrativa non è qualificabile come penale in senso sostanziale.
• In materia di intermediazione finanziaria, la norma che impone correttezza, diligenza e trasparenza all'intermediario deve essere letta come specificazione, nel settore specializzato, delle regole generali di buona fede e correttezza nelle trattative e nella formazione del contratto.
• Ai fini della responsabilità dell'organo amministrativo non è necessario dimostrare una gestione materiale e operativa dell'illecito, potendo rilevare l'omessa predisposizione o il mancato controllo su procedure organizzative inadeguate, soprattutto quando la carenza sia nota o conoscibile per la posizione apicale rivestita.
• Il requisito di determinatezza della fattispecie sanzionatoria è soddisfatto anche quando la norma utilizza clausole elastiche che richiedono una valutazione caso per caso, purché la condotta vietata sia individuabile con sufficiente chiarezza.
• Nel procedimento sanzionatorio ex art. 195 TUF il contraddittorio difensivo è garantito principalmente attraverso il deposito di difese scritte; la mancata audizione personale è motivo utile solo se si dimostra un concreto pregiudizio difensivo.

Come è indicizzato