Sentenza n. 1185/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha agito ai sensi dell'art. 117 c.p.a. contro il silenzio di Roma Capitale sull'istanza del 17 marzo 2025, reiterata il 23 aprile 2025, con cui aveva chiesto di dichiarare la decadenza dell'autorizzazione tacita formatasi ai sensi dell'art. 44 del Codice delle comunicazioni elettroniche per la realizzazione di una stazione radio base in via Vigna Girelli. Ha inoltre impugnato il silenzio-diniego parziale formatosi su una richiesta di accesso agli atti, dichiarando successivamente di non avere più interesse a tale domanda. La ricorrente ha dedotto la violazione dei termini di conclusione del procedimento e dell'art. 44, comma 11, del d.lgs. 259/2003, sostenendo che le opere avrebbero dovuto essere ultimate entro dodici mesi dalla formazione del silenzio-assenso e che, in mancanza di una richiesta di proroga, il titolo sarebbe decaduto. Ha inoltre dedotto violazione del principio di precauzione, difetto di istruttoria e di motivazione, omesso esame delle proprie deduzioni, illogicità e irragionevolezza, nonché omessa valutazione di siti alternativi per la localizzazione dell'impianto. Roma Capitale ha sostenuto di non dover dichiarare la decadenza, richiamando il carattere di primaria necessità delle infrastrutture di comunicazione elettronica e il favor dell'ordinamento per la realizzazione delle relative reti. Le controinteressate hanno eccepito l'inammissibilità per mancata instaurazione del contraddittorio, la tardività dell'azione e il difetto di legittimazione e interesse a ricorrere.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. La notifica iniziale a una controinteressata formalmente individuata non rendeva inammissibile il ricorso, anche perché il contraddittorio era stato successivamente integrato nei confronti delle ulteriori società controinteressate, che si erano costituite. L'azione non era tardiva: la ricorrente non aveva impugnato l'autorizzazione tacita per ottenerne l'annullamento, ma aveva proposto un'azione avverso il silenzio sull'istanza successiva di declaratoria di decadenza, rispetto alla quale vantava un interesse pretensivo. È stata riconosciuta la legittimazione e l'attualità dell'interesse derivanti dalla vicinitas, documentata dalla proprietà e dalla residenza in prossimità dell'impianto, nonché dalla prospettazione di possibili pregiudizi alla salute, all'ambiente e al valore dell'immobile. Nel merito, il Collegio ha esaminato prioritariamente, secondo il principio della ragione più liquida, il motivo relativo all'omessa pronuncia sull'istanza di decadenza e lo ha ritenuto fondato. L'art. 44, comma 11, del d.lgs. 259/2003 prevede che le opere siano realizzate, a pena di decadenza, entro dodici mesi dalla ricezione del provvedimento autorizzativo espresso o dalla formazione del silenzio-assenso. La ricorrente aveva dedotto che il silenzio-assenso si era formato il 7 maggio 2023 e che i lavori erano stati comunicati soltanto il 3 maggio 2024, mentre la conclusione dei lavori era stata comunicata il 19 febbraio 2025; tali allegazioni non erano state specificamente contestate. Roma Capitale non poteva sostituire in giudizio l'inerzia procedimentale con una motivazione postuma fondata sul favor per le infrastrutture di comunicazione elettronica. Il ricorso è stato quindi accolto limitatamente all'obbligo di provvedere: Roma Capitale è stata condannata a esaminare l'istanza di declaratoria di decadenza, svolgere la necessaria istruttoria e adottare una decisione espressa e motivata. Il TAR non ha dichiarato direttamente la decadenza del titolo né ordinato la rimozione dell'impianto, poiché tali determinazioni spettano all'amministrazione all'esito del procedimento. Gli ulteriori motivi sono stati dichiarati assorbiti. Le spese sono state poste, per € 2.000 oltre accessori e rimborso del contributo unificato, a carico di Roma Capitale; sono state compensate quelle tra la ricorrente e le società controinteressate.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di novanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego o un parere negativo da parte dell'organismo competente ad effettuare i controlli (...) e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un'Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali.

  Il titolo autorizzativo per la stazione radio base si forma per silenzio-assenso allo scadere del termine previsto dalla legge, senza che l'atto comunale successivo di attestazione della formazione del titolo ne posticipi la data.

• art. 44, comma 11, d.lgs. 259/2003

  Le opere debbono essere realizzate, a pena di decadenza, nel termine perentorio di dodici mesi dalla ricezione del provvedimento autorizzativo espresso, ovvero dalla formazione del silenzio-assenso.

  Il termine annuale per la realizzazione delle opere decorre dalla formazione del silenzio-assenso; in presenza di un'istanza del soggetto interessato, l'amministrazione è tenuta a esaminare e decidere espressamente sulla possibile decadenza del titolo, previa adeguata istruttoria.

• art. 117 c.p.a.

  Il ricorso avverso il silenzio è esperibile per ottenere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere su un'istanza diretta a sollecitare l'esercizio di un potere amministrativo previsto dalla legge.

• art. 14-bis l. 241/1990

  La conferenza di servizi decisoria in modalità asincrona è stata utilizzata nell'iter di autorizzazione della stazione radio base.

• artt. 24 e 111 Cost.

  Fondano il principio processuale della ragione più liquida, che consente di esaminare prioritariamente la questione di più agevole soluzione, omettendo l'esame delle questioni ulteriori assorbite.

Massime di principio

• Quando un soggetto presenta un'istanza formalmente idonea a sollecitare l'esercizio di un potere amministrativo previsto dalla legge, l'amministrazione ha l'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, anche se l'istanza mira alla declaratoria di decadenza di un titolo già formatosi.
• Nel procedimento autorizzatorio previsto dall'art. 44 del d.lgs. 259/2003, il silenzio-assenso si forma allo scadere del termine legale in assenza di diniego, parere negativo o dissenso qualificato; il successivo atto amministrativo che ne attesta la formazione ha natura ricognitiva e non sposta il dies a quo.
• Il termine perentorio di dodici mesi previsto dall'art. 44, comma 11, del d.lgs. 259/2003 decorre dalla formazione del silenzio-assenso e la mancata realizzazione delle opere entro tale termine può imporre all'amministrazione di esaminare l'istanza di declaratoria di decadenza, previa istruttoria e decisione motivata.
• La vicinitas rispetto a un impianto di telecomunicazione, accompagnata dalla prospettazione di possibili pregiudizi alla salute, all'ambiente, alla qualità della vita o al valore dell'immobile, è sufficiente a radicare legittimazione e interesse a ricorrere; l'effettiva nocività del manufatto riguarda il merito e non l'ammissibilità dell'azione.
• La conoscenza dell'esistenza di un impianto non rende tardiva l'azione proposta contro il silenzio su una successiva istanza di decadenza, poiché l'impugnazione del titolo autorizzativo e l'azione pretensiva diretta a ottenere l'esercizio del potere di decadenza hanno oggetto e decorrenza diversi.
• Nel giudizio avverso il silenzio, l'amministrazione non può sostituire l'inerzia procedimentale con una motivazione formulata per la prima volta in giudizio; il giudice può ordinare l'adozione di un provvedimento espresso e motivato, ma non sostituirsi all'amministrazione nelle valutazioni rimesse alla sua competenza.

Come è indicizzato