Sentenza n. 105/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 contro il Comune, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia, la condanna ad adottare entro trenta giorni gli atti deliberativi previsti dal T.U.S.P. e a trasmetterli all’Autorità, nonché l’annullamento della nota comunale di riscontro negativo al parere motivato del 6 novembre 2024. L’operazione contestata consisteva nell’acquisizione dell’intero capitale sociale di Euroscavi s.r.l. da parte di Lecher Analisi e Ricerche s.r.l., controllata da V.E.R.I.T.A.S. s.p.a., società a capitale interamente pubblico partecipata da cinquantuno Comuni, tra cui il Comune resistente. L’AGCM ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. Secondo l’Autorità, i Comuni avrebbero dovuto adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata sulla necessità della partecipazione indiretta, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, trasmettendola all’AGCM e alla Corte dei conti. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentirebbe soltanto l’impugnazione di atti e non l’azione avverso il silenzio, che non sussisterebbe un obbligo di provvedere e che l’operazione, già perfezionata, renderebbe inutile una deliberazione successiva. Nel merito hanno sostenuto che l’art. 1, comma 5, del T.U.S.P. esonererebbe le amministrazioni socie dagli obblighi del decreto in relazione alle società quotate e che l’acquisizione fosse una scelta gestionale autonoma della società in house.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha riconosciuto all’AGCM, in forza della legittimazione straordinaria prevista dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990, la possibilità di esperire non solo l’azione di annullamento, ma tutte le azioni previste dal processo amministrativo, compresa l’azione avverso il silenzio, quando l’inerzia dell’amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. Il previo parere motivato è stato qualificato come atto di diffida, mentre la mancata conformazione consente l’azione giudiziaria. Il TAR ha inoltre ritenuto sussistente l’interesse dell’AGCM anche dopo il perfezionamento dell’acquisizione, poiché l’inefficacia contrattuale prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. non elimina l’obbligo amministrativo previamente omesso né impedisce il controllo dell’Autorità. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto fondato. Interpretando letteralmente l’art. 1, comma 5, T.U.S.P., il giudice ha affermato che la clausola secondo cui il decreto si applica alle società quotate solo se espressamente previsto riguarda gli obblighi direttamente riferiti alle società quotate, non quelli posti a carico delle amministrazioni pubbliche. Pertanto, anche quando la partecipazione sia acquisita indirettamente tramite una società quotata o una sua controllata, le amministrazioni socie restano soggette agli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. e devono adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata, trasmettendola all’AGCM e alla Corte dei conti. L’obbligo vale a maggior ragione quando l’acquisizione sia compiuta da una società in house, poiché si tratta di una decisione significativa non autonomamente assumibile dalla società, ma soggetta al controllo analogo congiunto degli enti soci. Il TAR ha quindi dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato la nota di riscontro negativo, ove adottata, e ha condannato il Comune ad adottare entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza una deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, T.U.S.P., con successiva trasmissione all’AGCM ai sensi del comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e l’azione di condanna a provvedere, quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni direttamente destinate alle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P.

• art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo [...] di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  La deliberazione deve dimostrare la necessità della partecipazione per le finalità istituzionali, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, anche quando l’acquisto sia indiretto.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 175/2016

  l’Amministrazione [deve] inviare l’atto deliberativo di costituzione della società o di acquisizione della partecipazione diretta o indiretta all’Autorità garante della concorrenza e del mercato [...] e alla Corte dei conti

  La trasmissione della deliberazione all’AGCM e alla Corte dei conti costituisce adempimento conseguente e necessario all’acquisizione della partecipazione pubblica.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale

  Per le partecipazioni comunali, l’atto deliberativo deve essere adottato dal consiglio comunale e redatto in conformità all’art. 5 T.U.S.P.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2

  L’acquisto di partecipazioni, anche indirette, in società già esistenti richiede la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 5 T.U.S.P.; l’inefficacia del contratto per mancanza o invalidità della deliberazione non esclude l’interesse a contestare l’inerzia amministrativa.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Il rito camerale previsto per l’azione avverso il silenzio è stato inizialmente applicato, ma il giudizio è stato convertito nel rito abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Ai giudizi instaurati dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis, comma 1, l. 287/1990 si applica il rito abbreviato, indipendentemente dal concreto atteggiarsi della domanda.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha costituito la base processuale per la conversione dal rito camerale dell’azione avverso il silenzio al rito abbreviato.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nella domanda dell’AGCM per la possibile nomina di un commissario ad acta, ma non applicato dal TAR, che ha assegnato direttamente al Comune un termine per provvedere.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non è limitata all’azione di annullamento: quando un’amministrazione ometta di adottare atti obbligatori posti a tutela della concorrenza e del mercato, l’Autorità può proporre anche l’azione avverso il silenzio e chiedere la condanna a provvedere.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e tramite una società quotata o una sua controllata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione conforme agli artt. 5, 7 e 8 d.lgs. 175/2016, analiticamente motivata sulla necessità istituzionale, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza dell’operazione, e deve trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti.
• L’acquisizione di una partecipazione da parte di una controllata di una società in house, quando produce una nuova partecipazione indiretta degli enti pubblici soci, costituisce decisione significativa non rimessa all’autonomia gestionale della società: essa deve essere deliberata dagli enti soci titolari del controllo analogo, nel rispetto degli obblighi motivazionali del T.U.S.P.
• L’inefficacia del contratto di acquisto delle partecipazioni conseguente alla mancanza o invalidità della deliberazione prevista dall’art. 8, comma 2, d.lgs. 175/2016 non elimina l’interesse dell’AGCM a contestare l’inerzia amministrativa e a ottenere l’adozione tardiva dell’atto, poiché la norma sugli effetti contrattuali non sana né rende irrilevante l’omissione del controllo amministrativo e concorrenziale.

Come è indicizzato