Sentenza n. 104/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 contro l’inerzia del Comune di Venezia, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità del mancato adeguamento al proprio parere motivato e la condanna dell’ente all’adozione e alla trasmissione degli atti deliberativi previsti dal T.U.S.P. L’operazione riguardava l’acquisizione, da parte di Lecher Analisi e Ricerche s.r.l., controllata da V.E.R.I.T.A.S. s.p.a., dell’intero capitale sociale di Euroscavi s.r.l. V.E.R.I.T.A.S. è società a capitale interamente pubblico, partecipata da cinquantuno Comuni, opera secondo il modello in house providing ed è qualificata come società quotata ai sensi del T.U.S.P. L’unico motivo dedotto consisteva nella violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. L’AGCM sosteneva che la qualificazione di V.E.R.I.T.A.S. come società quotata non esonerasse i Comuni soci dagli obblighi di adottare una deliberazione consiliare, motivata analiticamente quanto alla necessità, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza dell’operazione, e di trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. eccepivano l’inammissibilità dell’azione, il difetto di legittimazione dell’AGCM, l’assenza di un obbligo attuale di provvedere e la carenza di interesse, sostenendo che l’art. 1, comma 5, del T.U.S.P. escludesse in via generale l’applicazione del Testo unico alle amministrazioni socie di società quotate e che l’acquisizione costituisse una decisione autonoma della società in house.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e ha ritenuto ammissibile l’azione dell’AGCM ex art. 21-bis della legge n. 287/1990 anche nella forma dell’azione avverso il silenzio e dell’azione di condanna a provvedere. La legittimazione straordinaria dell’AGCM, pur non costituendo un generalizzato controllo di legittimità, comprende tutte le azioni processuali necessarie a tutelare la concorrenza contro atti o comportamenti omissivi dell’amministrazione che violino obblighi di legge posti a presidio del mercato. È stato ritenuto sussistente anche l’interesse ad agire, poiché l’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, del T.U.S.P. in caso di mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non elimina l’utilità del controllo amministrativo e concorrenziale sull’operazione. Nel merito, il TAR ha interpretato letteralmente l’art. 1, comma 5, del T.U.S.P., secondo cui le disposizioni del Testo unico si applicano, salvo espressa previsione, alle società quotate e alle società da esse controllate. La clausola derogatoria riguarda le disposizioni rivolte direttamente alle società quotate, non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, gli enti locali restano soggetti agli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. anche quando l’acquisizione indiretta avvenga per il tramite di una società quotata. In particolare, l’acquisto di una partecipazione indiretta in una società già costituita richiede una deliberazione consiliare conforme agli artt. 7 e 8, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti. Tale obbligo sussiste a maggior ragione quando l’operazione sia realizzata da una società in house, poiché l’acquisizione da parte di una sua controllata determina una nuova partecipazione indiretta dei Comuni soci e costituisce una decisione significativa non rimessa all’autonomia gestionale della società. Il ricorso è stato quindi accolto: è stata dichiarata illegittima l’inerzia del Comune, è stata annullata la nota comunale di riscontro negativo ove adottata, ed è stato ordinato al Comune di adottare entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza una deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, del T.U.S.P., con successiva trasmissione all’AGCM ai sensi del comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  L’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato.

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende non soltanto l’azione di annullamento, ma anche l’azione avverso il silenzio e l’azione di condanna a provvedere contro comportamenti omissivi lesivi della concorrenza, purché l’azione riguardi obblighi di legge posti a tutela del mercato e sia preceduta dal parere motivato previsto dalla disposizione.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. 175/2016

  Le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate.

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  L’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, deve essere analiticamente motivato con riferimento alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e ai principi di efficienza, efficacia ed economicità; l’atto deve essere trasmesso all’Autorità garante della concorrenza e del mercato e alla Corte dei conti.

  Gli enti pubblici devono motivare analiticamente anche le acquisizioni indirette realizzate tramite società quotate o società da esse controllate e devono trasmettere la deliberazione all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  La deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata, per le partecipazioni comunali, dal consiglio comunale; l’atto deliberativo è redatto in conformità a quanto previsto dall’articolo 5, comma 1.

  La deliberazione consiliare e la motivazione analitica sono richieste anche quando la partecipazione pubblica sia acquisita indirettamente.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  Le operazioni che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7; l’eventuale mancanza o invalidità dell’atto deliberativo incide sull’efficacia del contratto; le disposizioni si applicano all’acquisto di partecipazioni in società quotate nei casi in cui l’operazione comporti l’acquisto della qualità di socio.

  L’acquisto di partecipazioni indirette in società già esistenti richiede il previo atto deliberativo previsto dagli artt. 7 e 8; la successiva perfezione del contratto non rende inutile il controllo sull’omissione dell’atto.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Il rito camerale previsto per l’azione avverso il silenzio è stato convertito nel rito abbreviato, poiché i giudizi instaurati dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 sono soggetti al rito di cui all’art. 119 c.p.a.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio promosso dall’AGCM ex art. 21-bis della legge n. 287/1990 è soggetto al rito abbreviato, indipendentemente dalla forma concreta del petitum.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione del rito camerale in rito abbreviato.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nella domanda dell’AGCM per la possibile nomina di un commissario ad acta, non risulta applicato nel dispositivo.

• art. 12 preleggi

  Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.

  Il criterio letterale costituisce il criterio primario di interpretazione; gli ulteriori criteri assumono rilievo solo quando il testo normativo sia equivoco.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende, oltre all’impugnazione di atti amministrativi lesivi della concorrenza, l’azione avverso il silenzio e l’azione di condanna a provvedere quando l’amministrazione ometta atti deliberativi imposti dalla legge a tutela del mercato, purché sia stata previamente adottata una diffida-parere motivato e l’amministrazione non vi si sia conformata.
• L’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 limita l’esenzione alle disposizioni del T.U.S.P. che abbiano come destinatari diretti le società quotate o le società da esse controllate; la clausola non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.
• Quando un’amministrazione pubblica acquisisce, anche indirettamente e per il tramite di una società quotata o di una società da essa controllata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione conforme agli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.
• L’acquisizione di una partecipazione da parte di una controllata di una società in house determina una nuova partecipazione indiretta degli enti pubblici soci e, in quanto decisione significativa, non può essere rimessa alla sola autonomia gestionale della società in house: deve essere deliberata dagli enti che esercitano il controllo analogo, con la motivazione analitica richiesta dal T.U.S.P.
• L’inefficacia del contratto di acquisto di partecipazioni derivante dalla mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non elimina l’interesse dell’AGCM a contestare l’inerzia dell’amministrazione e a ottenere l’adozione dell’atto prescritto, poiché tale atto è funzionale al controllo amministrativo, contabile e concorrenziale sull’operazione.
• Gli obblighi di motivazione analitica per l’acquisizione di partecipazioni pubbliche riflettono una finalità pro-concorrenziale: l’amministrazione deve dimostrare che la partecipazione societaria è necessaria per le proprie finalità istituzionali e conveniente, sostenibile ed efficiente rispetto alle alternative di mercato.

Come è indicizzato