Sentenza n. 4032/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La concessionaria aveva chiesto al Ministero l'approvazione di un progetto di rifacimento di un viadotto, motivato da esigenze di sicurezza stradale. Il Ministero aveva respinto l'istanza ritenendo mancante la copertura finanziaria, collegata all'assenza di aggiornamento del piano economico-finanziario (PEF) e delle conseguenti tariffe autostradali. Il TAR aveva accolto il ricorso della concessionaria, ritenendo che il mancato aggiornamento del PEF fosse imputabile all'inerzia ministeriale. Il Ministero ha appellato deducendo l'erronea applicazione della convenzione unica del 3 marzo 2010 e il mancato rispetto del quadro regolatorio di riferimento. La concessionaria ha chiesto il rigetto dell'appello, deducendo che il differimento dell'aggiornamento del PEF era stato determinato da una serie di proroghe legislative e richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 247 del 2025, che aveva dichiarato incostituzionali le precedenti proroghe. Ha inoltre chiesto, quanto all'art. 8 del d.l. n. 215 del 2023, la declaratoria di incostituzionalità per violazione degli artt. 77, 3, 41 e 97 Cost., in subordine la disapplicazione per contrasto con gli artt. 63 e 49 TFUE e, ulteriormente, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello e confermato la decisione favorevole alla concessionaria. Ha ritenuto che le note ministeriali fossero illegittime perché fondate su una pluralità di norme che avevano prorogato il termine per l'aggiornamento dei PEF e che, salvo l'ultima disposizione, erano state dichiarate incostituzionali. La declaratoria di incostituzionalità opera retroattivamente, erga omnes, nei rapporti pendenti e impedisce a giudici, pubbliche amministrazioni e altri soggetti di applicare le disposizioni espunte dall'ordinamento. Di conseguenza, il provvedimento amministrativo adottato sulla base di una norma dichiarata incostituzionale è illegittimo per violazione di legge, anche se la norma appariva vigente al momento dell'adozione dell'atto. Quanto all'art. 8, comma 9, del d.l. n. 215 del 2023, non dichiarato incostituzionale dalla Corte costituzionale, il Collegio ne ha disposto la disapplicazione nella parte relativa alla proroga del termine al 31 dicembre 2024. Il differimento ha infatti inciso gravemente sull'equilibrio contrattuale della concessione, sulla provvista finanziaria della concessionaria e sul suo diritto di credito, nonché sul diritto di proprietà tutelato dall'art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Le disposizioni nazionali incompatibili con diritti fondamentali dell'Unione possono essere disapplicate dal giudice nazionale. Le spese del giudizio d'appello sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• Convenzione unica del 3 marzo 2010

  Disciplina i rapporti tra la concessionaria autostradale e l'autorità concedente ministeriale; la sua applicazione deve essere coordinata con il quadro costituzionale e unionale relativo all'aggiornamento del PEF.

• art. 13, comma 3, d.l. n. 162/2019

  Ha prorogato il termine per l'aggiornamento dei PEF al 31 luglio 2020; la disposizione è stata ricompresa nella declaratoria di incostituzionalità richiamata dalla sentenza.

• d.l. n. 183/2020

  Ha ulteriormente prorogato il termine per l'aggiornamento dei PEF al 31 luglio 2021; la disposizione è stata ricompresa nella declaratoria di incostituzionalità richiamata dalla sentenza.

• d.l. n. 121/2021

  Ha prorogato il termine per l'aggiornamento dei PEF al 31 dicembre 2021; la disposizione è stata ricompresa nella declaratoria di incostituzionalità richiamata dalla sentenza.

• d.l. n. 4/2022

  Ha prorogato il termine per l'aggiornamento dei PEF al 31 ottobre 2022; la disposizione è stata ricompresa nella declaratoria di incostituzionalità richiamata dalla sentenza.

• d.l. n. 198/2022

  Ha prorogato il termine per l'aggiornamento dei PEF al 31 dicembre 2023; la disposizione è stata ricompresa nella declaratoria di incostituzionalità richiamata dalla sentenza.

• art. 8, comma 9, d.l. n. 215/2023

  La proroga del termine per l'adozione dei PEF al 31 dicembre 2024 è stata disapplicata nella parte incompatibile con i diritti fondamentali dell'Unione europea.

• art. 97 Cost.

  Il differimento pluriennale dell'aggiornamento dei PEF contrasta con il principio di continuità dell'azione amministrativa e con il buon andamento, incidendo sulla programmazione della manutenzione, degli investimenti e della sicurezza autostradale.

• artt. 3, 41 e 77 Cost.

  Sono richiamati quali parametri costituzionali prospettati rispetto alle proroghe legislative; la motivazione valorizza in particolare l'incidenza sull'iniziativa economica privata e sull'equilibrio contrattuale.

• artt. 49, 56 e 63 TFUE

  Sono richiamati quali parametri eurounitari rispetto alle proroghe dell'aggiornamento dei PEF e delle tariffe.

• art. 17 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Tutela il diritto di proprietà e comprende anche la lesione di un diritto di credito o di un'aspettativa legittima patrimoniale sufficientemente tutelata.

• art. 136 Cost.

  La declaratoria di illegittimità costituzionale priva la disposizione dichiarata incostituzionale della sua efficacia e ne impedisce l'applicazione da parte delle pubbliche autorità.

• art. 30, comma 3, l. n. 87/1953

  È richiamato quale fondamento degli effetti della declaratoria di incostituzionalità sulle disposizioni dichiarate illegittime.

• art. 1 l. cost. n. 1/1948

  È richiamato per affermare l'efficacia della declaratoria di incostituzionalità rispetto alle situazioni pendenti, compresi i provvedimenti non divenuti inoppugnabili o non coperti da giudicato.

Massime di principio

• La declaratoria di illegittimità costituzionale di una norma che costituisce presupposto dell'esercizio di un potere amministrativo opera retroattivamente ed erga omnes, salvo i rapporti esauriti e i diritti quesiti, e determina l'illegittimità per violazione di legge dei provvedimenti adottati sulla base di quella norma, anche se gli atti erano stati emanati quando la disposizione appariva vigente.
• Il giudice amministrativo può rilevare d'ufficio, anche senza uno specifico motivo di gravame, l'intervenuta declaratoria di incostituzionalità della norma posta a fondamento dell'atto impugnato, quando la questione rientri nell'oggetto del giudizio e la norma sia rilevante per la legittimità del provvedimento.
• Nelle concessioni autostradali il PEF è lo strumento di concreta distribuzione del rischio tra concedente e concessionario e deve essere aggiornato al termine di ciascun periodo regolatorio; proroghe legislative pluriennali che impediscano l'aggiornamento e il conseguente adeguamento tariffario possono violare la continuità dell'azione amministrativa, alterare unilateralmente l'equilibrio contrattuale e comprimere la libertà di iniziativa economica del concessionario.
• Il differimento legislativo dell'aggiornamento del PEF e delle tariffe autostradali, incidendo sulla provvista finanziaria e sull'aspettativa legittima del concessionario a ottenere l'adeguamento tariffario, può ledere il diritto di proprietà tutelato dall'art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; la disposizione nazionale incompatibile può essere disapplicata dal giudice nazionale.
• L'annullamento o la disapplicazione delle norme che prorogano l'aggiornamento del PEF rende illegittimo il diniego amministrativo di approvazione di opere autostradali fondato sull'assenza di copertura finanziaria derivante proprio dalla mancata approvazione del PEF e delle tariffe correlate.

Come è indicizzato