Sentenza n. 627/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli originari ricorrenti erano titolari di concessioni di immobili ad uso abitativo situati all'interno di complessi museali. L'Amministrazione aveva rideterminato unilateralmente, con decorrenza dal 2018, i canoni concessori applicando i nuovi parametri previsti dalla circolare ministeriale n. 8 del 2017 anche ai rapporti in corso, e aveva successivamente richiesto il pagamento delle differenze. Il TAR aveva annullato gli atti, ritenendo che i disciplinari consentissero soltanto l'adeguamento annuale parametrato all'indice ISTAT e non la rideterminazione operata; aveva inoltre rilevato l'assenza di adeguate ragioni di interesse pubblico, di proporzionalità, di motivazione e di contraddittorio. Il Ministero ha proposto appello principale deducendo, anzitutto, il difetto di giurisdizione amministrativa, sostenendo che la controversia riguardasse esclusivamente diritti soggettivi e pretese patrimoniali relative alla quantificazione dei canoni. Con il secondo motivo ha denunciato la contraddittorietà della sentenza, contestando che il TAR avesse ritenuto contemporaneamente vincolante la convenzione e astrattamente possibile una modifica unilaterale per ragioni di interesse pubblico. Il Ministero ha inoltre sostenuto la ragionevolezza e necessità dell'adeguamento immediato, l'assenza di lesione dell'affidamento, la rilevanza sopravvenuta della circolare e la sufficienza dell'art. 19 della stessa quale base degli atti applicativi, nonché l'inapplicabilità degli obblighi di motivazione e partecipazione agli atti attuativi di un atto generale. Gli appellati hanno resistito e proposto appello incidentale subordinato contro la declaratoria di inammissibilità di alcune censure e dei motivi aggiunti autonomi.

La decisione

L'appello principale è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Quanto alla giurisdizione, il Consiglio di Stato ha chiarito che, nelle controversie concessorie, le questioni relative a indennità, canoni e corrispettivi spettano al giudice ordinario soltanto quando abbiano contenuto meramente patrimoniale e non coinvolgano l'esercizio di poteri autoritativi o discrezionali. Quando, invece, la contestazione riguarda gli atti generali adottati a monte, con cui l'Amministrazione sceglie il meccanismo di calcolo o stabilisce la sua applicazione ai rapporti in corso, viene in rilievo l'esercizio del potere amministrativo e sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo. Nel merito, il Collegio ha qualificato la concessione di beni pubblici come fattispecie mista, composta da un provvedimento autoritativo e da un elemento convenzionale soggetto, per quanto compatibile, ai principi civilistici, tra cui la vincolatività del contratto. L'Amministrazione conserva poteri di autotutela per la cura dell'interesse pubblico, ma il loro esercizio deve essere sorretto da specifiche ragioni di interesse generale, adeguatamente motivate, e deve rispettare affidamento, ragionevolezza e proporzionalità. La mera incongruità dei canoni rispetto ai valori di mercato giustificava l'adeguamento per i nuovi rapporti e per i rapporti in fase di rinnovo, ma non bastava a legittimare la modifica unilaterale ante tempus dei rapporti in corso. L'Amministrazione avrebbe potuto perseguire l'interesse economico al momento del rinnovo, soluzione meno invasiva e proporzionata. La circolare non poteva costituire, tautologicamente, la ragione di interesse pubblico idonea a giustificare proprio la sua applicazione retroattiva ai rapporti in corso, essendo contestata nella parte che prevedeva tale applicazione. Gli atti individuali di richiesta di pagamento, inoltre, avrebbero dovuto essere motivati sulle modalità concrete di calcolo e preceduti da un contraddittorio con i concessionari. Sono stati quindi annullati le note del gennaio 2018, le richieste di pagamento del gennaio-febbraio 2023, il decreto del 10 gennaio 2018 e gli atti presupposti, nonché la circolare n. 8 del 2017 limitatamente all'art. 19, comma 3, e nei limiti della sua applicazione ai rapporti degli appellati. È stata precisata la possibilità di applicare la nuova disciplina dal primo eventuale rinnovo successivo all'entrata in vigore della circolare. L'appello incidentale, proposto in via subordinata all'accoglimento dell'appello principale, è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Le spese del giudizio di appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  indennità, canoni ed altri corrispettivi

  L'esclusione delle controversie su canoni e corrispettivi dalla giurisdizione esclusiva amministrativa riguarda le sole controversie meramente patrimoniali; se viene in rilievo l'esercizio di poteri autoritativi o discrezionali sul rapporto concessorio, opera la giurisdizione amministrativa secondo i criteri generali.

• art. 1372 c.c.

  il contratto ha forza di legge tra le parti

  La componente convenzionale della concessione-contratto è vincolante e non può essere modificata unilateralmente dall'Amministrazione in assenza di una base legale o convenzionale, salva l'autotutela pubblicistica giustificata da specifiche ragioni di interesse pubblico.

• art. 1, comma 1-bis, l. 241/1990

  nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato

  La disposizione conferma la valorizzazione dell'attività consensuale e negoziale della pubblica amministrazione, compatibilmente con il regime pubblicistico del rapporto.

• art. 11 l. 241/1990

  accordi con gli interessati, al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento

  Agli accordi amministrativi si applicano, in quanto compatibili, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti; ciò concorre a fondare la tutela della vincolatività dell'assetto convenzionale.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  L'esenzione dall'obbligo di motivazione per gli atti normativi e a contenuto generale non si estende agli atti individuali applicativi, che devono motivare le concrete modalità di applicazione dei criteri generali al singolo rapporto.

• art. 13 l. 241/1990

  La natura generale della circolare non dispensa l'Amministrazione dal confronto procedimentale con i destinatari quando gli atti individuali applicativi incidono concretamente sui loro rapporti concessori.

• art. 1 l. 241/1990

  L'esigenza di economicità dell'azione amministrativa non consente, da sola, di sacrificare il vincolo convenzionale e l'affidamento del concessionario mediante una modifica unilaterale immediata.

• art. 19, comma 3, circolare ministeriale n. 8 del 7 febbraio 2017

  La previsione che estende i nuovi criteri ai rapporti concessori in corso è stata annullata, nei limiti della sua applicazione ai ricorrenti, perché non adeguatamente giustificata da specifiche ragioni di interesse pubblico e sproporzionata rispetto all'alternativa dell'adeguamento al rinnovo.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a canoni concessori, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario solo quando la lite riguarda una mera quantificazione patrimoniale derivante dall'applicazione vincolata di criteri già stabiliti; appartiene invece al giudice amministrativo quando sono contestati gli atti generali o discrezionali con cui l'Amministrazione sceglie il criterio di calcolo o ne estende l'applicazione ai rapporti in corso.
• La concessione di beni pubblici ha natura mista, poiché comprende un provvedimento autoritativo e una componente convenzionale; quest'ultima è soggetta, per quanto compatibile con il regime pubblicistico, al principio di vincolatività del contratto e non può essere modificata unilateralmente senza una base legale o convenzionale idonea.
• L'Amministrazione può intervenire autoritativamente su una concessione-contratto per ragioni di interesse pubblico, ma deve esplicitare tali ragioni, ponderarle con gli interessi privati e rispettare i principi di affidamento, ragionevolezza e proporzionalità; la sola sopravvenuta incongruità economica del canone non giustifica la modifica ante tempus di un rapporto in corso.
• Quando l'interesse pubblico può essere perseguito modificando le condizioni economiche al momento del rinnovo della concessione, l'adeguamento immediato durante la vigenza del rapporto non supera il necessario e proporzionato sacrificio dell'affidamento del concessionario.
• Gli atti individuali che applicano criteri generali a rapporti concessori devono motivare le modalità concrete di calcolo e consentire il contraddittorio con i destinatari, anche se l'atto generale presupposto non è soggetto, in quanto tale, agli ordinari obblighi di motivazione e partecipazione.

Come è indicizzato