Sentenza n. 4330/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda terreni privati occupati nell’ambito di una procedura espropriativa avviata per la realizzazione di edilizia residenziale pubblica e mai conclusa con decreto di esproprio o cessione valida entro il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità. Il Comune aveva delegato lo IACP alla realizzazione dell’intervento e allo svolgimento delle procedure espropriative; lo IACP aveva realizzato e tuttora deteneva e gestiva il complesso residenziale. I proprietari avevano inizialmente accettato le indennità definitive e ricevuto acconti, ma nel 2010 avevano rifiutato di sottoscrivere la convenzione di cessione, ritenendo ormai scaduto il termine della dichiarazione di pubblica utilità. Il TAR, riqualificando la domanda originariamente proposta come domanda restitutoria accompagnata dal risarcimento del danno da occupazione illegittima, aveva riconosciuto una triplice alternativa: restituzione previa riduzione in pristino, accordo transattivo oppure acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001. Il Comune ha appellato la sentenza deducendo: difetto di legittimazione passiva rispetto alla triplice alternativa, poiché il bene era detenuto dallo IACP; erronea imputazione al Comune della responsabilità risarcitoria; erroneità del criterio di detrazione degli acconti sulle indennità; concorso colposo dei proprietari per il rifiuto della cessione bonaria; tardività e prescrizione della domanda relativa alla somma prevista dall’art. 42-bis, comma 3. Gli appellati hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello per novità dei motivi e hanno sostenuto la responsabilità solidale di Comune e IACP. L’ACER ha dedotto il proprio difetto di legittimazione passiva e la novità della sua evocazione in appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato l’appello parzialmente fondato. Ha ritenuto tempestivo il gravame, poiché la controversia, avente ad oggetto domande pure di condanna e non l’annullamento di provvedimenti, non è soggetta al rito abbreviato dell’art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a.; il termine applicabile era quindi quello ordinario di sessanta giorni. Ha escluso la violazione del divieto di nova: l’appello conteneva critiche alla sentenza e deduzioni difensive, mentre la mancata costituzione in primo grado non impediva al Comune di appellare. Ha interpretato la sentenza del TAR come recante una condanna solidale di Comune e IACP, escludendo tuttavia la nullità della pronuncia e il rinvio al primo giudice. Ha accolto il primo motivo: la scelta tra restituzione, accordo transattivo e acquisizione sanante ex art. 42-bis spetta esclusivamente all’amministrazione che attualmente detiene e utilizza il bene; analogamente, l’obbligo restitutorio grava sul soggetto che lo detiene senza titolo. Poiché il complesso residenziale era detenuto e gestito dallo IACP, il Comune non era il destinatario della triplice alternativa. L’art. 42, comma 2, lett. l), d.lgs. 267/2000 riguarda soltanto la distribuzione interna delle competenze tra organi comunali e non attribuisce al Comune una competenza sostanziale all’acquisto del bene. Ha respinto il secondo motivo: l’obbligo risarcitorio per l’occupazione illegittima grava solidalmente su tutte le amministrazioni che hanno concorso a creare e mantenere l’illecito. La delega delle funzioni espropriative non esonera il delegante, che conserva poteri di controllo e impulso; nel caso concreto il Comune aveva partecipato alla procedura e non aveva contrastato i ritardi, sicché permaneva la sua responsabilità solidale con lo IACP per il danno da occupazione senza titolo. Ha escluso dal thema decidendum le somme dovute in caso di acquisizione sanante, qualificandole come indennizzo unitario, anche quanto alla somma del 5% annuo prevista dall’art. 42-bis, comma 3, e rilevando che le relative controversie appartengono alla giurisdizione ordinaria. Per tale ragione ha dichiarato inammissibile per difetto di interesse il motivo relativo alla tardività o prescrizione della domanda concernente tale posta. Ha respinto le censure sulla detrazione degli acconti e sul concorso colposo dei proprietari. Gli acconti devono essere considerati a valle, mediante compensazione con il credito risarcitorio già liquidato, non mediante riduzione preventiva del valore venale; inoltre, non essendo il danno stato ancora liquidato, non sussistevano i presupposti per la detrazione a monte. Il rifiuto dei proprietari di sottoscrivere la cessione volontaria non era contrario a buona fede, poiché fondato sulla corretta convinzione dell’intervenuta scadenza del termine della dichiarazione di pubblica utilità e sull’assenza del potere amministrativo di concludere validamente la cessione. La sentenza è stata quindi riformata soltanto nella parte in cui aveva posto anche a carico del Comune l’obbligo di scegliere tra restituzione, accordo transattivo e acquisizione ex art. 42-bis. Sono rimasti fermi l’obbligo dello IACP di determinarsi sulla sorte dei beni e la responsabilità solidale di Comune e IACP per il risarcimento del danno da occupazione illegittima. Le spese del doppio grado sono state compensate per reciproca soccombenza e particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  «il soggetto pubblico che, di fatto, allo stato occupa e utilizza l’immobile»

  Il potere di acquisizione sanante e la scelta tra acquisizione e restituzione spettano esclusivamente all’autorità che attualmente detiene e utilizza il bene; le somme previste dalla disposizione hanno natura indennitaria e le controversie sulla loro liquidazione appartengono alla giurisdizione ordinaria.

• art. 2043 c.c.

  «L’occupazione illegittima di un bene costituisce, infatti, un illecito e impone a chi l’ha provocata di risarcire il relativo danno»

  Il danno da occupazione senza titolo deve essere risarcito da tutte le amministrazioni che abbiano concorso alla creazione e al mantenimento della situazione illecita.

• art. 948 c.c.

  L’obbligo restitutorio grava sull’ente che detiene senza titolo il bene.

• art. 42, comma 2, lett. l), d.lgs. 267/2000

  La norma disciplina la competenza interna degli organi comunali sugli acquisti e sulle alienazioni immobiliari e presuppone che il Comune sia sostanzialmente competente all’acquisto; non fonda tale competenza sostanziale quando il bene è detenuto da altro ente.

• art. 2055 c.c.

  La responsabilità per il danno da occupazione illegittima può gravare solidalmente su più amministrazioni concorrenti nella causazione dell’illecito.

• art. 1227 c.c.

  Non è applicabile per ridurre il risarcimento quando il proprietario rifiuti una cessione priva di valido fondamento, in quanto il rifiuto costituisce reazione legittima a una pretesa amministrativa ormai priva di potere.

• art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a.

  «provvedimenti relativi alle procedure di occupazione e di espropriazione delle aree destinate all’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità»

  Il rito abbreviato con dimezzamento dei termini si applica alle controversie aventi ad oggetto domande di annullamento, non alle domande pure di condanna prive di impugnazione di provvedimenti.

• art. 92, comma 1, c.p.a.

  Per l’appello contro una sentenza notificata, quando non si applica il rito abbreviato, opera il termine ordinario di sessanta giorni.

• artt. 38 e 52, comma 3, c.p.a.

  La scadenza del termine processuale in un giorno festivo o non lavorativo è prorogata al primo giorno seguente non festivo.

• art. 104 c.p.a.

  Il divieto di nuove domande ed eccezioni non impedisce di formulare in appello critiche alla sentenza e deduzioni difensive; la mancata costituzione in primo grado non preclude l’impugnazione della decisione sfavorevole.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  L’oscurità della sentenza non determina il rinvio al primo giudice quando la pronuncia sia interpretabile e l’appellante non abbia formulato una specifica censura contro tale vizio.

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato è vincolante anche nei confronti dei successori delle parti; l’eventuale successione dell’ACER allo IACP può essere esaminata, se necessario, in sede esecutiva.

• art. 42, comma 2, d.P.R. 327/2001

  Il richiamo testuale contenuto nella decisione riguarda la disciplina della competenza sostanziale all’acquisto e non attribuisce al Comune il potere di scegliere la sorte di un bene detenuto da altro ente.

Massime di principio

• La scelta tra restituzione di un bene occupato sine titulo, accordo transattivo e acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001 spetta esclusivamente all’amministrazione che, al momento della decisione, detiene e utilizza materialmente il bene, traendone il vantaggio; è irrilevante, a tal fine, quale amministrazione abbia originariamente avviato o gestito la procedura espropriativa.
• L’obbligo restitutorio grava sull’ente che detiene senza titolo il bene, mentre l’obbligo risarcitorio per l’occupazione illegittima grava solidalmente su tutte le amministrazioni che abbiano concorso alla creazione o al mantenimento dell’illecito. La delega delle funzioni espropriative non esonera il delegante, che conserva poteri di controllo e impulso, salvo che risultino elementi concreti idonei a escluderne la responsabilità.
• Le somme dovute in caso di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001, comprese quelle calcolate in misura pari al 5% annuo del valore venale per l’occupazione senza titolo, costituiscono componenti di un credito unitariamente indennitario, non risarcitorio; le controversie sulla loro determinazione appartengono alla giurisdizione ordinaria.
• Gli acconti eventualmente versati a titolo di indennità espropriativa devono essere imputati mediante compensazione con il credito risarcitorio dopo la sua liquidazione e non mediante una preventiva riduzione del valore venale posto a base del calcolo, soprattutto quando il giudice abbia riconosciuto il diritto al risarcimento senza determinarne ancora il quantum.
• Il rifiuto del proprietario di concludere una cessione volontaria dopo la scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità non integra, di per sé, violazione dei doveri di buona fede o concorso colposo nella protrazione dell’occupazione illegittima, quando il rifiuto sia volto a contrastare una pretesa amministrativa ormai priva di potere.
• Il rito abbreviato previsto dall’art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a. e il relativo dimezzamento dei termini processuali si applicano alle controversie espropriative in cui siano proposte domande di annullamento, non alle domande autonome di condanna prive di impugnazione di provvedimenti.

Come è indicizzato