Cassazione Civile, Ordinanza n. 21512/2025 del 26/07/2025

Esito

La controversia

La controversia riguarda sei avvisi di accertamento per TOSAP emessi dal Comune di Olgiate Olona, tramite il proprio concessionario della riscossione, nei confronti di una società autostradale, per gli anni dal 2014 al 2018, in relazione ai ponti/cavalcavia autostradali insistenti lungo il tratto A8. La CTP aveva respinto il ricorso e la CTR aveva confermato, ritenendo sussistente il presupposto impositivo perché l'occupazione di spazi sovrastanti il suolo pubblico comporta sottrazione all'uso pubblico e perché la società concessionaria svolge attività economica e lucrativa, sicché non opera l'esenzione. La ricorrente ha proposto due motivi: con il primo ha denunciato violazione delle norme speciali sulle autostrade e degli artt. 38 e 39 d.lgs. 507/1993, sostenendo che l'occupazione non sarebbe imponibile perché fondata su una convenzione con il Ministero, a valle di una scelta legislativa statale che avrebbe sottratto d'autorità le aree all'uso della collettività locale e alla disponibilità dell'ente locale; con il secondo, in subordine, ha denunciato violazione dell'art. 49, comma 1, lett. a), d.lgs. 507/1993, dell'art. 822 c.c. e dell'art. 1 d.lgs. 461/1999, contestando il diniego di esenzione e chiedendo anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE per verificare la compatibilità con gli artt. 49, 56, 63 e 345 TFUE di un trattamento differenziato tra concessionari pubblici e privati.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondati entrambi i motivi, richiamando l'orientamento consolidato secondo cui, in materia di TOSAP, il presupposto impositivo è la sottrazione effettiva di spazi appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell'ente locale all'uso pubblico, e sono irrilevanti gli atti di concessione o autorizzazione salvo specifiche esenzioni. Ha affermato che l'occupazione effettuata dalla società concessionaria, anche se funzionale alla realizzazione e gestione di un'opera pubblica prevista da leggi statali, resta imputabile al concessionario che opera in autonomia e per profitto nell'ambito dell'attività d'impresa, non potendosi ricondurre l'occupazione allo Stato ai fini dell'esenzione. Ha inoltre escluso che la realizzazione dell'autostrada comporti automaticamente il trasferimento della proprietà delle strade interessate allo Stato o che vi sia un tertium genus tra occupazione assentita dall'ente locale e occupazione di fatto. Quanto alla richiesta di rinvio alla Corte di giustizia, ha ritenuto che non sussista un principio di non discriminazione che imponga un diverso trattamento tra società in proprietà privata e pubblica, essendo decisivo che l'occupazione sia posta in essere direttamente dal soggetto esente. La ricorrente è stata condannata alle spese, oltre alla sanzione ex art. 96, commi 3 e 4, c.p.c. e al pagamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 327, comma 1, c.p.c.

  richiamato per ritenere tempestiva la notifica del ricorso, in assenza di notificazione della sentenza impugnata.

• art. 38 d.lgs. n. 507/1993

  individua il presupposto della TOSAP nelle occupazioni di spazi ed aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell'ente locale, con sottrazione effettiva all'uso pubblico; le occupazioni di spazi soprastanti o sottostanti sono soggette a tassa.

• art. 39 d.lgs. n. 507/1993

  serve a individuare il soggetto passivo, compreso l'occupante di fatto o abusivo in mancanza di concessione o autorizzazione; non esiste un tertium genus tra occupazione assentita e occupazione di fatto.

• art. 49, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 507/1993

  le esenzioni hanno natura tassativa e di stretta interpretazione; operano solo se l'occupazione è posta in essere direttamente dal soggetto esente.

• art. 822 c.c.

  le strade e autostrade fanno parte del demanio pubblico solo se appartengono allo Stato; è possibile che la strada sottostante al cavalcavia resti di titolarità dell'ente territoriale.

• art. 1, d.lgs. n. 461/1999

  richiamato dalla ricorrente a sostegno della tesi esentativa, ma non ritenuto decisivo ai fini della soluzione della controversia.

• legge n. 463/1955

  invocata dalla ricorrente per sostenere la disciplina legale della costruzione autostradale e l'assenza del presupposto impositivo.

• legge n. 729/1961

  richiamata per affermare che la previsione legislativa dell'opera non comporta automaticamente il trasferimento della proprietà delle strade interessate allo Stato.

• legge n. 385/1968

  invocata dalla ricorrente tra le norme sulle modifiche al piano autostradale.

• art. 143 d.lgs. n. 163/2006

  richiamato per descrivere la concessione come contratto in cui il concessionario esegue l'opera pubblica e ottiene il diritto di gestione e sfruttamento economico.

• art. 380-bis c.p.c.

  richiamato quale base della proposta di definizione accelerata e delle conseguenze sanzionatorie in caso di conferma della proposta.

• art. 96, commi 3 e 4, c.p.c.

  applicato per la condanna della parte soccombente al pagamento di una somma equitativa in favore della controparte e di una somma in favore della Cassa delle ammende, in presenza di decisione conforme alla proposta accelerata.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  richiamato per dare atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto.

• artt. 49, 56, 63 e 345 TFUE

  richiamati nella richiesta di rinvio pregiudiziale; la Corte non ha ritenuto necessario il rinvio, escludendo una questione di discriminazione rilevante.

Massime di principio

• In materia di TOSAP, il presupposto impositivo è integrato dalla effettiva sottrazione di spazi appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell'ente locale all'uso pubblico, a prescindere dal fatto che l'occupazione sia lecita o avvenga in forza di titolo concessorio.
• Le norme che prevedono esenzioni o agevolazioni tributarie sono di stretta interpretazione: l'esenzione spetta solo nei casi tassativamente previsti e, quando la norma richiede l'occupazione da parte del soggetto esente, non può essere estesa al concessionario che occupi il bene in autonomia per la propria attività economica.
• La realizzazione di un'opera pubblica prevista da una legge speciale non comporta automaticamente il trasferimento della proprietà delle aree o delle strade interessate allo Stato, né esclude di per sé la soggezione a TOSAP delle occupazioni insistenti su beni di titolarità dell'ente territoriale.
• Ai fini dell'imposizione, è decisivo il soggetto che pone in essere l'occupazione e non la sola finalità pubblicistica dell'opera o del servizio gestito; il perseguimento di un interesse pubblico non elimina il carattere imprenditoriale dell'attività del concessionario e non esclude la tassa in mancanza di una esenzione espressa.
• Non esiste, nella disciplina della TOSAP, un tertium genus tra occupazione assentita dall'ente locale e occupazione di fatto: ciò che non è coperto da un valido atto di concessione o autorizzazione dell'ente locale ricade nella categoria dell'occupazione di fatto ai fini dell'applicazione del tributo.
• La richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia non è necessaria quando la questione di diritto UE prospettata non incide sulla soluzione della controversia alla luce dell'interpretazione consolidata del diritto interno e del presupposto che esclude il trattamento differenziato invocato.

Come è indicizzato