Sentenza n. 5339/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società appellante contestava il rigetto della domanda risarcitoria e sosteneva la sussistenza dei presupposti per ottenere il ristoro dei danni indirettamente subiti in conseguenza della sospensione dell'attività di diffusione del canale televisivo della propria controparte contrattuale, destinataria della sanzione AGCOM. Deduceva l'erroneità, illogicità, inesattezza e contraddittorietà della motivazione della sentenza di primo grado, riproponendo gli elementi a sostegno dell'an e del quantum del danno. In via preliminare, AGCOM eccepiva l'inammissibilità dell'appello per mancata riproposizione dei motivi assorbiti; la Regione Lazio eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva e chiedeva l'estromissione. La controversia si inseriva nella vicenda relativa alla delibera AGCOM che aveva disposto, ai sensi dell'art. 51, comma 9, d.lgs. 177/2005, la sospensione per sei mesi della diffusione dei contenuti del servizio media audiovisivo, ritenuti pregiudizievoli per la salute pubblica durante l'emergenza Covid-19. In precedenti giudizi era stata riconosciuta l'illegittimità della durata massima della sospensione, per difetto di motivazione e violazione della proporzionalità, con conseguente riconoscimento del risarcimento in favore della società direttamente destinataria del provvedimento, limitatamente alla differenza tra la sospensione originaria di sei mesi e quella successivamente rideterminata in quarantotto giorni. L'appellante sosteneva di avere subito, quale partner commerciale e controparte contrattuale della società sanzionata, danni patrimoniali e all'immagine derivanti dalla sospensione, chiedendone il risarcimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato il rigetto della domanda risarcitoria. Ha preliminarmente escluso il difetto di legittimazione passiva della Regione Lazio, ritenendo che, pur non essendo l'amministrazione formalmente autrice dell'atto, essa fosse passivamente cointeressata per il collegamento funzionale con la vicenda e che la notificazione nei suoi confronti valesse come denunciatio litis. Ha inoltre respinto l'eccezione di inammissibilità per mancata riproposizione dei motivi assorbiti, poiché l'appello criticava la sentenza e riproponeva gli elementi relativi ai presupposti risarcitori. Nel merito, il Collegio ha richiamato la precedente pronuncia che aveva accertato l'illegittimità della sanzione nella parte in cui aveva imposto la sospensione massima di sei mesi: l'AGCOM aveva esercitato correttamente la propria competenza nel sanzionare la diffusione del format televisivo, considerato nel suo complesso, per i rischi potenzialmente derivanti dai messaggi trasmessi durante l'emergenza sanitaria; tuttavia, la sanzione massima risultava sproporzionata e non adeguatamente motivata rispetto alla programmazione contestata e alla durata dell'emergenza. Il giudice ha ribadito che il sindacato sulle valutazioni tecniche può estendersi alla verifica intrinseca dell'attendibilità, coerenza e correttezza dei criteri e del procedimento applicativo, senza sostituire la valutazione amministrativa con quella giudiziale. Quanto alla domanda risarcitoria proposta dall'odierna appellante, il Collegio ha distinto la posizione della società destinataria del provvedimento da quella della sua controparte contrattuale. Il risarcimento già riconosciuto nei precedenti giudizi riguardava esclusivamente i danni direttamente subiti dalla destinataria della sospensione, quale soggetto inciso dal provvedimento amministrativo. L'eventuale pregiudizio dell'appellante, invece, derivava soltanto indirettamente dai rapporti contrattuali intercorrenti tra le società e non costituiva effetto diretto dell'attività amministrativa. Mancavano pertanto il nesso causale diretto, il danno ingiusto direttamente riferibile all'atto e, secondo la sentenza, anche l'elemento soggettivo rispetto al pregiudizio lamentato. Il risarcimento da illegittimità provvedimentale non consegue automaticamente all'annullamento dell'atto, ma richiede la prova di condotta illecita, colpa, nesso causale, lesione di un bene della vita e danno-conseguenza immediato e diretto. Le ulteriori censure relative alla quantificazione del danno sono state ritenute assorbite dall'esclusione dell'an debeatur. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  qualora sia proposta azione di annullamento, il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla Pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato

  La legittimazione passiva necessaria nel processo impugnatorio spetta all'amministrazione che ha emanato l'atto; altre amministrazioni funzionalmente coinvolte possono essere evocate quali soggetti passivamente cointeressati.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  La mancata corretta instaurazione del contraddittorio nei confronti dell'amministrazione autrice dell'atto rileva ai fini dell'inammissibilità del ricorso.

• art. 51, comma 9, d.lgs. 177/2005

  Se la violazione è di particolare gravità o reiterata, l'Autorità può disporre ... la sospensione dell’attività per un periodo non superiore a sei mesi

  La norma attribuisce ad AGCOM il potere di sospendere l'attività dell'emittente in caso di violazioni particolarmente gravi o reiterate, ma l'esercizio del potere deve rispettare proporzionalità e adeguata motivazione, soprattutto nella scelta della durata massima.

• art. 3 d.lgs. 177/2005

  È richiamato quale fondamento dei principi generali applicabili alle comunicazioni audiovisive e della contestazione relativa alla diffusione di contenuti potenzialmente pregiudizievoli per la salute pubblica.

• art. 36-bis, comma 1, lett. c), n. 3, d.lgs. 177/2005

  È richiamato quale disposizione settoriale in materia di comunicazioni commerciali audiovisive e contenuti televisivi, la cui violazione può essere sanzionata da AGCOM.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Consente la condanna sui criteri, quando non sia possibile determinare immediatamente il quantum risarcitorio; la norma era stata utilizzata nei precedenti giudizi per il danno della società direttamente destinataria della sospensione.

• art. 2697 c.c.

  Chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento

  L'onere della prova grava sul soggetto che pretende il risarcimento, anche se la sentenza esclude nel caso concreto la sussistenza già dei presupposti dell'an debeatur.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimità provvedimentale è ricondotta alla responsabilità aquiliana da fatto illecito.

• art. 2056 c.c.

  Per la quantificazione del danno da illecito amministrativo trovano applicazione i criteri civilistici di determinazione del danno.

• art. 1223 c.c.

  Sono risarcibili le conseguenze immediate e dirette dell'inadempimento o dell'illecito; il criterio è applicato anche alla responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione.

• art. 1227 c.c.

  Rileva il criterio dell'evitabilità del danno con l'ordinaria diligenza del danneggiato nella delimitazione delle conseguenze risarcibili.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice deve pronunciarsi sulla domanda e sui motivi dedotti, nel rispetto della corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo impugnatorio, la legittimazione passiva necessaria spetta all'amministrazione che ha formalmente adottato il provvedimento impugnato; un'amministrazione diversa, ma funzionalmente coinvolta o interessata all'esito della controversia, può essere evocata come soggetto passivamente cointeressato, senza assumere la qualità di autore dell'atto.
• Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica non si arresta al controllo estrinseco dell'iter logico, ma può verificare direttamente l'attendibilità, la coerenza e la correttezza delle operazioni tecniche, dei criteri applicati e del procedimento seguito, senza sostituire la valutazione giudiziale a quella amministrativa.
• L'esercizio del potere sanzionatorio amministrativo deve rispettare i principi di proporzionalità e ragionevolezza e deve essere adeguatamente motivato nella scelta della durata e dell'intensità della sanzione; l'applicazione della misura massima non è legittima se l'amministrazione non espone specificamente le ragioni che la giustificano in rapporto alla gravità concreta della violazione.
• L'illegittimità di un provvedimento amministrativo non determina automaticamente il diritto al risarcimento del danno. Occorre accertare, oltre all'illegittimità, la colpa dell'amministrazione, il nesso causale, la lesione di un bene della vita e un danno ingiusto quale conseguenza immediata e diretta dell'attività amministrativa.
• Nel risarcimento da provvedimento illegittimo, i danni subiti da un soggetto che non è destinatario dell'atto e che intrattiene con il destinatario soltanto rapporti contrattuali o civilistici sono, di regola, danni indiretti e non risarcibili dall'amministrazione, in assenza di un nesso causale diretto e di una lesione direttamente riferibile all'esercizio del potere.
• La delimitazione delle conseguenze risarcibili della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione è governata dai criteri della consequenzialità immediata e diretta e dell'evitabilità del danno con l'ordinaria diligenza, secondo gli artt. 2056, 1223 e 1227 c.c.

Come è indicizzato