Sentenza n. 590/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa appellante ha impugnato la sentenza del TAR Sicilia che aveva respinto il ricorso contro l’affidamento diretto ad ACI di attività relative alla gestione della tassa automobilistica regionale. In primo grado e in appello ha dedotto, anzitutto, la nullità dei provvedimenti per carenza assoluta di potere ai sensi dell’art. 21-septies l. 241/1990, assumendo che l’art. 51 del d.l. 124/2019, posto a fondamento dell’affidamento, fosse incompatibile con il diritto dell’Unione europea. Ha inoltre dedotto la violazione dell’art. 12, par. 4, della direttiva 2014/24/UE, dell’art. 5, comma 6, d.lgs. 50/2016, dell’art. 15 l. 241/1990, della normativa statale e regionale sulla gestione della tassa automobilistica e dei principi di concorrenza, trasparenza, imparzialità, economicità, proporzionalità e parità di trattamento, oltre a difetto di istruttoria, difetto di motivazione, erroneità dei presupposti e sviamento. Secondo l’appellante, l’accordo non costituiva una reale cooperazione pubblico-pubblico, ma un affidamento di servizi a fronte di un pagamento, senza comunanza effettiva di obiettivi, senza divisione sostanziale dei compiti e in presenza di attività svolte da ACI sul mercato aperto superiori alla soglia prevista. L’appellante ha anche chiesto, in ragione di un rinvio pregiudiziale pendente, la sospensione del giudizio o un nuovo rinvio alla Corte di giustizia UE.

La decisione

Il CGARS ha escluso la necessità di sospendere il giudizio o di effettuare un nuovo rinvio pregiudiziale, poiché nel frattempo la Corte di giustizia UE aveva deciso, con ordinanza 3 febbraio 2026 nella causa C-316/25, una questione analoga e sovrapponibile. Nel merito, ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. Il Collegio ha ritenuto che l’accordo tra Regione e ACI non realizzasse una cooperazione effettiva tra amministrazioni, ma configurasse un assetto asimmetrico nel quale ACI svolgeva, talvolta in via esclusiva e talvolta con collaborazione ridotta della Regione, servizi rientranti nelle competenze regionali. Tra tali attività sono stati individuati il calcolo della tassa, l’emissione dell’identificativo di pagamento, la riconciliazione dei pagamenti, l’invio degli avvisi, il controllo ai fini dell’iscrizione a ruolo, la gestione delle istanze e contestazioni dei contribuenti e il rilascio delle visure fiscali. Il giudice ha inoltre rilevato che l’accordo prevedeva il rimborso di costi differenziali annuali, pari a 2.732.378 euro per ciascuna annualità, di importo superiore o comparabile ai corrispettivi di mercato per servizi analoghi, elemento indicativo di una remunerazione sostanziale e non del mero rimborso spese. Sono quindi risultate mancanti le condizioni cumulative per l’esclusione dall’obbligo di gara previste dall’art. 12, par. 4, della direttiva 2014/24/UE e dall’art. 5, comma 6, d.lgs. 50/2016. Il primo motivo è stato respinto: il contrasto dell’atto amministrativo con il diritto dell’Unione europea determina annullabilità e non nullità, poiché le ipotesi di nullità dell’art. 21-septies l. 241/1990 sono tassative e non comprendono tale vizio. È stato invece accolto il motivo relativo alla violazione di legge eurounitaria e nazionale. Sono stati annullati la deliberazione regionale n. 604/2021 e il decreto assessoriale n. 65/2022. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni e il contrasto giurisprudenziale esistente al momento dell’introduzione del giudizio.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  Il contrasto di un provvedimento amministrativo con il diritto dell’Unione europea non integra, di per sé, nullità per difetto assoluto di attribuzione; le ipotesi di nullità sono tipiche e tassative.

• art. 21-octies, comma 1, l. 241/1990

  La violazione di una norma europea da parte di un provvedimento amministrativo costituisce vizio di violazione di legge e determina annullabilità, se l’atto è tempestivamente impugnato.

• art. 12, paragrafo 4, direttiva 2014/24/UE

  Un contratto concluso esclusivamente tra due o più amministrazioni aggiudicatrici non rientra nell’ambito di applicazione della presente direttiva, quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: a) il contratto stabilisce o realizza una cooperazione tra le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti, finalizzata a garantire che i servizi pubblici che esse sono tenute a svolgere siano prestati nell’ottica di conseguire gli obiettivi che esse hanno in comune; b) l’attuazione di tale cooperazione è retta esclusivamente da considerazioni inerenti all’interesse pubblico; e c) le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del 20 % delle attività interessate dalla cooperazione.

  L’esclusione dall’obbligo di gara opera solo se ricorrono cumulativamente una cooperazione effettiva, la comunanza di obiettivi pubblicistici, il perseguimento esclusivo dell’interesse pubblico e il rispetto della soglia relativa alle attività svolte sul mercato aperto. Il mero rimborso spese non può mascherare l’acquisizione di una prestazione remunerata.

• art. 5, comma 6, d.lgs. 50/2016

  Un accordo concluso esclusivamente tra due o più amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori partecipanti non rientra nell'ambito di applicazione del presente codice, quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: a) l’accordo stabilisce o realizza una cooperazione tra le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori partecipanti, finalizzata a garantire che i servizi pubblici che essi sono tenuti a svolgere siano prestati nell’ottica di conseguire gli obiettivi che essi hanno in comune; b) l'attuazione di tale cooperazione è retta esclusivamente da considerazioni inerenti all'interesse pubblico; c) le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione.

  La disciplina nazionale, attuativa della direttiva, richiede anch’essa il concorso cumulativo delle condizioni della cooperazione effettiva, dell’interesse pubblico comune e del limite del 20 per cento delle attività svolte sul mercato.

• art. 15 l. 241/1990

  Gli accordi tra amministrazioni non possono essere utilizzati per eludere l’obbligo di gara quando, in concreto, regolano l’acquisizione di servizi da un’amministrazione a fronte di una remunerazione sostanziale.

• art. 17, comma 10, l. 449/1997

  A decorrere dal 1 gennaio 1999 la riscossione, l’accertamento, il recupero, i rimborsi, l’applicazione delle sanzioni ed il contenzioso amministrativo relativo alle tasse automobilistiche non erariali sono demandati alle regioni a statuto ordinario.

  Le funzioni relative alla gestione sostanziale della tassa automobilistica, comprese le attività prodromiche e ancillari alla riscossione e al rapporto con il contribuente, rientrano nella competenza regionale.

• art. 2, comma 1, d.m. 25 novembre 1998, n. 418

  Il controllo e la riscossione delle tasse automobilistiche sono effettuati direttamente dalle regioni, anche ricorrendo all’istituto dell’avvalimento, o tramite concessionari individuati dalle stesse secondo le modalità e le procedure dell’evidenza pubblica previste dalla normativa comunitaria e nazionale in tema di appalti e di servizi.

  L’affidamento esterno dei servizi relativi al controllo e alla riscossione deve rispettare le procedure di evidenza pubblica, salvo la ricorrenza delle condizioni eurounitarie di cooperazione esclusa.

• art. 3 l.r. Sicilia 11 agosto 2015, n. 15

  Le funzioni relative alla riscossione, all’accertamento, al recupero, ai rimborsi, all’applicazione delle sanzioni, al contenzioso amministrativo sono attribuiti alla Regione.

  La Regione Siciliana è titolare delle funzioni relative alla gestione della tassa automobilistica e non può trasferirne convenzionalmente l’esercizio a un altro ente senza rispettare le regole applicabili all’affidamento dei servizi.

• art. 5 l.r. Sicilia 11 agosto 2015, n. 15

  La Regione costituisce, gestisce e aggiorna un proprio archivio regionale delle tasse automobilistiche.

  La gestione dell’archivio regionale si inserisce nella più ampia gestione regionale della tassa automobilistica e non è automaticamente separabile dalle attività prodromiche, accessorie e funzionali al rapporto tributario.

• art. 267 TFUE

  La sopravvenuta pronuncia della Corte di giustizia su una questione pregiudiziale analoga e sovrapponibile elimina l’esigenza di sospendere il giudizio o di effettuare un nuovo rinvio pregiudiziale.

Massime di principio

• Un accordo tra amministrazioni pubbliche è sottratto all’obbligo di gara solo quando realizza una cooperazione effettiva, fondata sulla partecipazione congiunta delle amministrazioni al perseguimento di obiettivi pubblicistici comuni, sull’esclusivo interesse pubblico e sul rispetto delle ulteriori condizioni cumulative previste dal diritto dell’Unione e dalla normativa nazionale di attuazione.
• La cooperazione pubblico-pubblico non può essere desunta dalle sole qualificazioni formali dell’accordo o da clausole che dichiarino la comunanza degli obiettivi; occorre esaminare concretamente le obbligazioni assunte dalle parti e la ripartizione delle attività e delle responsabilità.
• Un accordo è incompatibile con il modello della cooperazione effettiva quando presenta contenuto asimmetrico e attribuisce a un’amministrazione, in via esclusiva o prevalente, la prestazione di servizi di competenza dell’altra, mentre quest’ultima si limita sostanzialmente a pagare o rimborsare i costi della prestazione.
• Il rimborso di costi non costituisce mero rimborso spese, compatibile con la cooperazione pubblico-pubblico, quando per entità e modalità risulta una remunerazione sostanziale del servizio, anche alla luce del confronto con i corrispettivi praticati sul mercato per prestazioni analoghe.
• Il contrasto di un provvedimento amministrativo con una norma del diritto dell’Unione europea comporta annullabilità per violazione di legge e non nullità per difetto assoluto di attribuzione, poiché l’art. 21-septies l. 241/1990 contiene un’elencazione tassativa delle ipotesi di nullità.
• Le attività prodromiche, ancillari e funzionali alla riscossione e alla gestione del rapporto tra ente impositore e contribuente rientrano nella gestione della tassa automobilistica; il loro affidamento a un soggetto esterno è soggetto all’obbligo di gara, salvo che ricorrano cumulativamente le condizioni dell’esenzione per cooperazione pubblico-pubblico.

Come è indicizzato