Cassazione Civile, Ordinanza n. 40099/2021 del 15/12/2021

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ordinanza-ingiunzione con cui la Provincia autonoma di Trento ha irrogato a una società, per un importo di euro 33.615,00, una sanzione amministrativa per asserite violazioni della normativa provinciale sul vincolo idrogeologico: modifica della destinazione a bosco di un terreno, movimentazione di terra e allargamento di una strada senza autorizzazione. La società e il suo amministratore hanno proposto opposizione sostenendo, in sintesi, che: 1) il verbale e la contestazione non erano stati notificati anche ai responsabili diretti della violazione, ma solo alla società, con conseguente estinzione della sanzione per tutti i soggetti coinvolti; 2) la notifica effettuata a uno degli autori materiali sarebbe stata nulla perché verbale e non accompagnata da consegna del verbale; 3) l'ordinanza avrebbe dovuto essere notificata specificando la qualità di coobbligata della società; 4) la società non poteva essere sanzionata in via autonoma e la solidarietà non avrebbe impedito l'estinzione della sanzione per mancata notifica agli autori materiali; 5) per i medesimi fatti l'amministratore era stato rinviato a giudizio per reato paesaggistico, sicché, secondo i ricorrenti, operava il divieto di cumulo tra sanzione penale e amministrativa ex art. 9 L. 689/1981 e il principio del ne bis in idem; 6) la sanzione si sarebbe prescritta perché non validamente interrotta nei confronti dei responsabili diretti; 7) comunque la prescrizione dell'obbligazione principale avrebbe travolto anche quella del coobbligato solidale. La Corte di cassazione ha esaminato congiuntamente i motivi e li ha respinti, valorizzando l'autonomia dell'obbligazione del coobbligato solidale ex art. 6 L. 689/1981, la possibilità per l'amministrazione di rivolgersi direttamente al coobbligato ritenuto più solvibile, l'irrilevanza della mancata o irregolare notifica agli autori materiali ai fini dell'obbligazione della società, la derogabilità dell'art. 9 L. 689/1981 da parte della legge provinciale e l'assenza, nel caso concreto, dei presupposti per invocare il ne bis in idem in assenza di una sanzione penale definitiva e di natura sostanzialmente penale. Quanto alla prescrizione, il ricorso è stato dichiarato inammissibile sul punto perché l'eccezione era stata già ritenuta tardiva in primo grado e tale statuizione non era stata censurata; in ogni caso la Corte ha ribadito che l'atto interruttivo compiuto verso uno dei coobbligati esplica effetti anche verso gli altri ai sensi dell'art. 1310 c.c.

La decisione

La Corte ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondati i motivi relativi alla mancata notifica ai responsabili diretti, chiarendo che l'obbligazione della società quale coobbligata solidale è autonoma rispetto a quella dell'autore materiale e non si estingue per il difetto di tempestiva notifica a quest'ultimo. Ha inoltre escluso la violazione dell'art. 9 L. 689/1981 e del principio del ne bis in idem, rilevando che la normativa provinciale consente espressamente il concorso della sanzione amministrativa con quella penale e che, in ogni caso, mancava una precedente sanzione penale definitiva, oltre a non emergere una sanzione amministrativa sostanzialmente penale. I motivi sulla prescrizione sono stati dichiarati inammissibili perché l'eccezione era stata già ritenuta tardiva in primo grado con statuizione non impugnata; comunque la prescrizione, una volta interrotta verso la società, avrebbe spiegato effetti anche verso gli altri coobbligati. La sentenza impugnata è stata quindi confermata, con condanna dei ricorrenti alle spese e applicazione dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 13, comma 6, L.P. 11/2007

  modifica della originaria destinazione a bosco di un terreno

  Norma provinciale richiamata come base della contestazione amministrativa per interventi su terreno soggetto a vincolo idrogeologico.

• art. 111, comma 1, lett. a), L.P. 11/2007

  sanzione amministrativa pecuniaria

  La disposizione punisce le violazioni delle norme provinciali sul vincolo idrogeologico con sanzione pecuniaria e fa salva l'applicazione delle sanzioni penali se il fatto costituisce anche reato.

• art. 6 L. 689/1981

  La solidarietà amministrativa non ha mera funzione di garanzia ma di deterrenza; l'obbligazione del corresponsabile è autonoma e l'amministrazione può rivolgersi direttamente al coobbligato solidale, senza necessità di irrogare la sanzione congiuntamente al trasgressore.

• art. 14 L. 689/1981

  La mancata o irregolare contestazione/notifica nei confronti dell'autore materiale non estingue automaticamente la sanzione dovuta dal coobbligato solidale; la questione rileva solo per la posizione del singolo destinatario della contestazione tardiva o nulla.

• art. 9 L. 689/1981

  Il principio di specialità può essere derogato da una disposizione di pari grado; nel caso esaminato la legge provinciale consente espressamente il concorso tra sanzione amministrativa e sanzione penale.

• art. 181 D.Lgs. 42/2004

  È richiamato come fattispecie penale relativa alla tutela dei beni sottoposti a vincolo paesaggistico, distinta dalla violazione amministrativa provinciale relativa al vincolo idrogeologico.

• art. 28 L. 689/1981

  La prescrizione delle sanzioni amministrative si interrompe secondo le regole civilistiche richiamate dalla legge, con applicazione dell'art. 1310 c.c. in caso di solidarietà.

• art. 1297 c.c.

  L'eventuale prescrizione maturata in favore di un coobbligato può essere fatta valere solo come eccezione personale dal singolo interessato.

• art. 1310 c.c.

  L'atto interruttivo della prescrizione compiuto nei confronti di uno dei coobbligati solidali produce effetti anche verso gli altri.

• art. 50 CDFUE

  Il divieto di ne bis in idem presuppone una precedente decisione definitiva di carattere penale riferita allo stesso soggetto e allo stesso fatto materiale.

• art. 52, par. 1, CDFUE

  Eventuali limitazioni ai diritti della Carta sono ammesse se previste dalla legge, proporzionate e rispondenti a un obiettivo di interesse generale.

• art. 4, Protocollo n. 7 CEDU

  Il cumulo sanzionatorio può essere compatibile con la Convenzione se i procedimenti sono sostanzialmente e temporalmente connessi e rispettano la proporzionalità.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 115/2002

  In caso di rigetto del ricorso è dovuto, se previsto, l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

Massime di principio

• Nelle sanzioni amministrative previste dall'art. 6 L. 689/1981 la responsabilità del coobbligato solidale è autonoma rispetto a quella dell'autore materiale dell'illecito: la mancata o tardiva notifica della contestazione al trasgressore non estingue, di per sé, l'obbligazione del coobbligato.
• La solidarietà amministrativa svolge una funzione di deterrenza e consente all'amministrazione di scegliere il soggetto verso cui agire per la riscossione, senza necessità di coinvolgere simultaneamente tutti i responsabili.
• Il regresso del coobbligato che paga la sanzione opera sul piano interno e non trasforma l'obbligazione solidale in un'obbligazione accessoria dipendente da quella del trasgressore.
• In materia di prescrizione delle sanzioni amministrative, l'atto interruttivo compiuto verso uno dei coobbligati solidali produce effetti anche verso gli altri, ai sensi dell'art. 1310 c.c. richiamato dall'art. 28 L. 689/1981.
• Il principio di specialità dell'art. 9 L. 689/1981 può essere derogato da una fonte di pari grado che preveda espressamente il concorso tra sanzione amministrativa e sanzione penale.
• Il divieto convenzionale e unionale di ne bis in idem richiede, per operare, una precedente decisione definitiva di natura penale riferita allo stesso soggetto e allo stesso fatto storico; un mero rinvio a giudizio non è sufficiente.
• Per qualificare una sanzione amministrativa come sostanzialmente penale occorre valutarne natura e afflittività concreta; sanzioni pecuniarie di importo contenuto, prive di conseguenze personali o reali ulteriori, non sono automaticamente ricondotte nell'area penale.

Come è indicizzato