Sentenza n. 6444/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato numerose richieste di verifica e certificazione dei risparmi (RVC) per ottenere certificati bianchi, accolte dal GSE tra il 2016 e il 2017. Il GSE aveva poi avviato un procedimento qualificato come annullamento d'ufficio, richiedendo entro trenta giorni un'ampia documentazione e bloccando le successive emissioni di titoli. Nonostante le osservazioni della società, che aveva contestato l'assenza di specifiche criticità, l'eccessiva estensione del controllo, la sovrapposizione con un parallelo procedimento riguardante altre 313 RVC e l'inadeguatezza del termine, il GSE aveva annullato le 48 approvazioni per mancata produzione documentale e aveva chiesto la restituzione di 1.695 TEE per euro 337.653,01. Il TAR aveva ritenuto che l'atto costituisse esercizio del potere di verifica e controllo ex art. 42 d.lgs. 28/2011, non soggetto ai presupposti dell'annullamento d'ufficio, e aveva respinto il ricorso. In appello la società ha dedotto, tra l'altro, nullità o motivazione apparente della sentenza, erronea qualificazione del potere esercitato, violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, violazione del contraddittorio, sproporzione e generalizzazione del controllo, illegittima richiesta retroattiva di documentazione, illegittima equiparazione della carenza documentale alla falsità dichiarativa, violazione dell'art. 42 d.lgs. 28/2011 e omessa pronuncia sulle domande di accertamento e condanna.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione del GSE sull'asserita genericità dell'appello, ritenendo sufficientemente individuati i capi della sentenza e le relative critiche. Ha escluso il rinvio al primo giudice ex art. 105, comma 1, c.p.a., poiché i vizi di motivazione e i travisamenti denunciati possono essere esaminati e corretti dal giudice d'appello in virtù dell'effetto devolutivo. Nel merito ha riformato la sentenza del TAR, qualificando il provvedimento del 21 settembre 2017 come esercizio del potere di annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990 e non come esercizio del potere di verifica e controllo ex art. 42 d.lgs. 28/2011. La qualificazione deriva dal nomen iuris utilizzato dal GSE, dall'avvio espresso del procedimento di annullamento d'ufficio, dalla struttura di secondo grado del procedimento, dalla coincidenza tra le RVC già approvate e quelle annullate e dal riesame retroattivo della medesima situazione. Il GSE non aveva accertato falsità dichiarative, inadempimenti successivi o perdita dei requisiti, ma aveva fatto discendere l'annullamento dalla mancata produzione di documentazione ulteriore. L'atto non indicava un interesse pubblico concreto e attuale distinto dal generico interesse al ripristino della legalità e non ponderava l'affidamento maturato dalla società in ragione delle approvazioni già intervenute, comprese quelle precedute da integrazioni documentali. Il giudice ha inoltre ritenuto illegittimo fondare l'annullamento sulla mancata produzione di documenti non richiesti dalla disciplina vigente al momento della presentazione delle RVC. La nozione di "documentazione idonea" non consente di ampliare retroattivamente gli obblighi documentali, includendo autodichiarazioni dei clienti, fotografie, collaudi, fatture e certificazioni non imposti dalle Linee guida e dalle schede tecniche allora applicabili. La mera impossibilità di rinnovare la verifica non equivale a falsità delle dichiarazioni né dimostra l'insussistenza dei requisiti o la mancata realizzazione degli interventi. Il controllo è stato inoltre ritenuto massivo e sproporzionato, poiché i due procedimenti paralleli hanno investito complessivamente la totalità delle pratiche della società, anziché svolgersi in modo puntuale, proporzionato, in contraddittorio e a campione. Il GSE non aveva adeguatamente valutato le osservazioni della società del 1° e dell'11 agosto 2017. Sono stati quindi annullati il provvedimento di annullamento d'ufficio del 21 settembre 2017, la comunicazione di avvio e, per illegittimità derivata, il provvedimento di recupero dell'8 novembre 2017. I restanti motivi, i motivi aggiunti e le censure subordinate sono stati assorbiti. L'annullamento determina la reviviscenza ex tunc delle approvazioni delle 48 RVC e l'obbligo conformativo del GSE di ripristinare integralmente la posizione dell'operatore, comprese le emissioni trimestrali sospese. Le domande di accertamento e condanna e quella di risarcimento in forma specifica sono state ritenute assorbite. Il GSE è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in euro 6.000,00 oltre accessori; spese compensate nei confronti dei Ministeri.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L'appello è ammissibile quando individua con sufficiente precisione i capi della sentenza censurati e le ragioni della critica; la riproposizione di un argomento in più motivi non determina di per sé difetto di specificità.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  I vizi di motivazione e i travisamenti delle risultanze processuali non rientrano, di regola, tra le ipotesi di rinvio al primo giudice, potendo essere esaminati e corretti dal giudice d'appello in virtù dell'effetto devolutivo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Quando l'amministrazione riesamina retroattivamente provvedimenti favorevoli già adottati, deve rispettare lo statuto dell'annullamento d'ufficio, compresi l'individuazione di un interesse pubblico concreto e attuale e la ponderazione dell'affidamento del destinatario.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Il potere di verifica e controllo sugli incentivi non può essere utilizzato per realizzare un controllo massivo e generalizzato né per imporre retroattivamente obblighi documentali non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione delle richieste.

• art. 14, commi 2 e 3, Linee guida EEN 9/11

  L'obbligo di conservare documentazione idonea è riferito agli elementi che l'operatore era tenuto a dichiarare, trasmettere o conservare secondo la disciplina applicabile ratione temporis; non costituisce una categoria aperta idonea ad ampliare ex post gli obblighi documentali.

• art. 13 Linee guida EEN 9/11

  Individua la documentazione minima da allegare alle RVC; documenti ulteriori non possono essere richiesti retroattivamente come presupposto della perdita dell'incentivo se non erano imposti dalla disciplina vigente.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede impediscono di ampliare retroattivamente gli obblighi documentali e impongono un esercizio prevedibile, tipico e conoscibile del potere amministrativo.

• art. 12 d.m. 11 gennaio 2017

  Il relativo procedimento di controllo non legittima, secondo la decisione, la trasformazione dell'attività di verifica in un controllo generalizzato delle pratiche già approvate né consente di eludere i limiti propri dell'autotutela.

Massime di principio

• La qualificazione giuridica di un provvedimento amministrativo deve essere ricavata dalla terminologia utilizzata dall'amministrazione, dalla struttura del procedimento, dal contenuto dispositivo e dalla finalità concretamente perseguita; quando tali elementi convergono nell'annullamento d'ufficio, non è consentito riqualificare l'atto come esercizio di un diverso potere di verifica per sottrarlo alle garanzie dell'art. 21-nonies l. 241/1990.
• La decadenza da un beneficio si distingue dall'annullamento d'ufficio perché presuppone, tipicamente, falsità o non veridicità delle dichiarazioni, violazione di prescrizioni essenziali per il godimento del beneficio o sopravvenuta perdita dei requisiti; quando l'amministrazione rivaluta negativamente la medesima situazione già positivamente esaminata, incidendo sull'affidamento del destinatario, esercita invece un potere di autotutela.
• L'annullamento d'ufficio di provvedimenti favorevoli non può essere motivato dal solo interesse astratto al ripristino della legalità o alla corretta erogazione di risorse pubbliche: occorre individuare un interesse pubblico concreto e attuale e ponderarlo con l'affidamento maturato dal destinatario.
• Nell'ambito dei controlli sugli incentivi energetici, l'amministrazione può richiedere approfondimenti istruttori, ma non può fondare la perdita del beneficio sulla mancata produzione di documenti la cui formazione, trasmissione o conservazione non fosse prevista dalla disciplina vigente al momento della presentazione della richiesta; la nozione di documentazione idonea non consente l'ampliamento retroattivo degli obblighi documentali.
• La mera mancata disponibilità o produzione di documentazione non equivale all'accertamento della falsità delle dichiarazioni, dell'insussistenza dei requisiti o della mancata realizzazione dell'intervento; la perdita integrale dell'incentivo richiede un accertamento riferito alla singola pratica e alla concreta irregolarità rilevante.
• I controlli amministrativi sulle richieste di incentivo devono essere puntuali, proporzionati, svolti in contraddittorio e, ove previsto, a campione; non possono trasformarsi in verifiche massive e generalizzate sull'intera attività di un operatore, né l'amministrazione può eludere i limiti di un potere qualificando diversamente procedimenti sostanzialmente unitari. Se l'annullamento dell'atto presupposto è illegittimo, è illegittimo per derivazione anche il conseguente atto di recupero dei titoli.

Come è indicizzato