Parere n. 1031/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario proposto dalla sig.ra Anna D'Antonio;
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione della nota direttoriale prot. n. 5485 del 19 marzo, del D.M. 249 del 2010 sulla formazione iniziale degli insegnanti e del D.M. 42 dell'8 aprile 2009 sull'integrazione e l'aggiornamento delle graduatorie a esaurimento.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La ricorrente ha impugnato due atti generali ministeriali: il D.M. 249 del 10 settembre 2010, nella parte relativa all'introduzione del tirocinio formativo attivo (TFA) e alla disciplina della formazione iniziale degli insegnanti, e il D.M. 42 dell'8 aprile 2009, nella parte in cui consentiva l'inserimento in coda nelle graduatorie a esaurimento di altre province. L'Amministrazione aveva eccepito la parziale tardività del ricorso e la mancata notifica ad almeno un controinteressato, chiedendo comunque il rigetto nel merito. La Sezione ha ritenuto decisiva l'assenza di interesse concreto e attuale a ricorrere: dagli atti non risultava che la ricorrente avesse presentato domanda di inserimento o conferma in graduatoria, né che fosse stato adottato nei suoi confronti un provvedimento di collocamento deteriore. Le censure riguardavano esclusivamente atti generali e il potenziale effetto sul punteggio e sul posizionamento, senza impugnazione dell'eventuale successivo atto applicativo lesivo.
Il parere
La Sezione ha espresso parere definitivo per l'inammissibilità del ricorso. Gli atti impugnati sono atti generali regolatori della formazione iniziale degli insegnanti e delle procedure di aggiornamento e inserimento nelle graduatorie a esaurimento. Secondo i principi richiamati, tali atti sono direttamente impugnabili soltanto quando producano una lesione immediata; negli altri casi l'interesse a ricorrere sorge con l'adozione dell'atto applicativo concretamente lesivo. Anche quando l'atto generale costituisce la lex specialis di una procedura concorsuale, il ricorrente deve presentare domanda di partecipazione e impugnare l'esito pregiudizievole, eventualmente con motivi aggiunti. Nel caso concreto non risultavano né la partecipazione della ricorrente alla procedura né un provvedimento di collocamento deteriore. La Sezione ha inoltre osservato che il D.M. 42 del 2009 era già stato annullato in parte qua in conseguenza della dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009, nonché del precedente parere della Sezione dell'11 maggio 2011 sul ricorso n. 426/2010, con riaffermazione del principio dell'inserimento "a pettine".
Osservazioni
Interesse a ricorrere e atti generali
Gli atti generali dell'Amministrazione sono direttamente impugnabili solo quando ledano immediatamente la posizione soggettiva del destinatario. Se la lesione è soltanto potenziale e dipende da successive operazioni applicative, l'interesse concreto e attuale sorge con l'adozione dell'atto applicativo lesivo.
Partecipazione alla procedura e impugnazione dell'atto applicativo
Quando l'atto generale detta le regole di una procedura concorsuale o selettiva, il ricorrente deve presentare domanda di partecipazione, così da differenziare la propria posizione, e deve impugnare l'eventuale esito sfavorevole derivante dall'applicazione della clausola contestata.
D.M. 249 del 2010 e introduzione del TFA
Le contestazioni alla disciplina della formazione iniziale degli insegnanti e all'introduzione del TFA non dimostravano una lesione immediata della posizione della ricorrente, in mancanza della prova della partecipazione alla procedura e dell'adozione di un provvedimento concretamente pregiudizievole.
D.M. 42 del 2009 e inserimento in coda
Le previsioni sull'inserimento in coda nelle graduatorie a esaurimento erano idonee, al più, a incidere potenzialmente sul posizionamento degli aspiranti. La reale lesione avrebbe potuto essere accertata soltanto dopo la valutazione dei titoli della ricorrente e degli altri aspiranti, non risultata dagli atti.
Sopravvenuto annullamento parziale del D.M. 42 del 2009
Il D.M. 42 del 2009 risultava già annullato in parte qua a seguito del precedente parere della Sezione dell'11 maggio 2011 sul ricorso n. 426/2010, adottato dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 41 del 2011.
Norme richiamate
art. 9, comma 2, d.P.R. 1199/1971
Richiamato dall'Amministrazione in relazione alla tardività del ricorso e alla mancata notifica ad almeno un controinteressato; tali profili non sono stati posti a fondamento della decisione definitiva.
art. 1, comma 605, lett. c), legge n. 296/2006
Piano triennale per l'assunzione a tempo indeterminato di personale docente per gli anni 2007-2009, per complessive 150.000 unità.
La disposizione ha previsto il piano di stabilizzazione del precariato storico e la trasformazione delle graduatorie permanenti in graduatorie a esaurimento.
art. 2, comma 416, legge 24 dicembre 2007, n. 244
Costituisce la base normativa del D.M. 249 del 2010 sulla disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti.
La disposizione, qualificata formalmente come interpretativa, aveva introdotto retroattivamente una disciplina derogatoria dell'inserimento a pettine, consentendo l'inserimento in coda nelle graduatorie di altre province; è stata dichiarata costituzionalmente illegittima.
art. 3 Costituzione
La Corte costituzionale ha ritenuto violato il principio di uguaglianza poiché la disposizione sull'inserimento in coda introduceva una disciplina retroattiva ed eccentrica rispetto alla regola ordinaria dell'inserimento a pettine.
art. 120, primo comma, Costituzione
La Corte costituzionale ha richiamato la libera circolazione delle persone sul territorio nazionale quale ulteriore prospettiva incompatibile con la disciplina derogatoria dell'inserimento in coda.
D.M. 10 settembre 2010, n. 249
Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti della scuola dell'infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo grado.
Atto generale disciplinante la formazione iniziale degli insegnanti, contestato per l'introduzione del TFA.
D.M. 8 aprile 2009, n. 42
Norme per l'integrazione e aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo per il biennio 2009/2011.
Atto generale che aveva previsto, tra l'altro, l'inserimento in coda nelle graduatorie di altre province; è stato annullato in parte qua in conseguenza della declaratoria di illegittimità costituzionale della norma primaria di riferimento.
Corte costituzionale, sentenza 9 febbraio 2011, n. 41
Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009 per violazione dell'art. 3 Cost., rilevandone la portata innovativa e retroattiva e il carattere derogatorio rispetto alla regola dell'inserimento a pettine.
Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 26 aprile 2018, n. 4
Ha ribadito che, anche in presenza di una lesione riconducibile all'atto generale che detta le regole di una procedura concorsuale, il ricorrente deve partecipare alla procedura e impugnare l'atto applicativo concretamente lesivo.
Massime di principio
- Gli atti generali e regolamentari sono direttamente impugnabili solo quando producono una lesione immediata e attuale; se la lesione dipende da successive attività applicative, l'interesse a ricorrere sorge soltanto con l'adozione dell'atto concretamente lesivo.
- Quando un atto generale detta la lex specialis di una procedura concorsuale o selettiva, il soggetto che intende contestarlo deve presentare domanda di partecipazione, così da differenziare la propria posizione, e deve impugnare l'eventuale esito sfavorevole derivante dall'applicazione della regola contestata.
- Il potenziale pregiudizio derivante da una regola che incide sul punteggio o sul posizionamento in graduatoria non integra, da solo, un interesse concreto e attuale a ricorrere: la lesione deve essere verificata all'esito della valutazione dei titoli e del confronto con gli altri aspiranti.
- La declaratoria di illegittimità costituzionale della norma primaria che fonda una disciplina regolamentare comporta l'illegittimità delle corrispondenti disposizioni regolamentari, quando queste ne costituiscano attuazione.
Impugnazione di atti ministeriali sulla formazione degli insegnanti e sulle graduatorie a esaurimento
Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha esaminato un ricorso straordinario proposto da una docente contro il Ministero dell'istruzione dell'università e della ricerca. Il ricorso mirava all'annullamento di una nota direttoriale, del D.M. n. 249 del 2010 sulla formazione iniziale degli insegnanti e del D.M. n. 42 del 2009 sull'integrazione e l'aggiornamento delle graduatorie a esaurimento.
Svolgimento dell'affare
L'Amministrazione aveva rilevato la possibile tardività parziale del ricorso e la mancata notifica ad almeno un controinteressato ai sensi dell'art. 9, comma 2, del d.P.R. n. 1199 del 1971. Nel merito aveva sostenuto l'infondatezza delle censure.
La Sezione, con precedente richiesta istruttoria del 3 dicembre 2014, aveva chiesto all'Amministrazione di documentare la data di notificazione del ricorso e ogni altro elemento utile. Non essendo pervenuto alcun riscontro, ha ritenuto comunque sufficiente il materiale acquisito per definire l'affare.
Atti impugnati e censure
Il D.M. n. 249 del 2010 disciplina i requisiti e le modalità della formazione iniziale degli insegnanti, in attuazione dell'art. 2, comma 416, della legge n. 244 del 2007. La ricorrente lo contestava per l'introduzione del tirocinio formativo attivo, corso obbligatorio con esame finale volto al conseguimento dell'abilitazione all'insegnamento.
Il D.M. n. 42 del 2009 disciplina l'integrazione e l'aggiornamento delle graduatorie a esaurimento per il biennio 2009/2011. La censura riguardava la possibilità di inserirsi nelle graduatorie di altre province in coda all'ultima posizione della III fascia, senza considerare il punteggio maturato.
Interesse a ricorrere contro atti generali
La Sezione ha richiamato il principio secondo cui regolamenti e atti generali sono direttamente impugnabili quando ledano immediatamente le posizioni dei destinatari. Se invece l'attitudine lesiva è soltanto potenziale o futura, l'interesse a ricorrere si consolida solo con l'atto applicativo che produce la lesione concreta.
Tale principio opera anche per gli atti che costituiscono la lex specialis di una procedura concorsuale. In questo caso il ricorrente deve:
- presentare domanda di partecipazione, per differenziare la propria posizione da quella della generalità dei consociati;
- impugnare l'atto applicativo concretamente lesivo, eventualmente mediante motivi aggiunti.
Applicazione al caso concreto
I due decreti ministeriali erano atti generali che governavano la formazione iniziale degli insegnanti e le procedure di aggiornamento e inserimento nelle graduatorie a esaurimento.
Le disposizioni contestate non impedivano in modo immediato l'inserimento della ricorrente, né producevano una sua espulsione dalla procedura. Esse potevano incidere sul punteggio e sul posizionamento, ma la reale entità del pregiudizio sarebbe stata conoscibile solo dopo la valutazione dei titoli della ricorrente e degli altri aspiranti.
Dagli atti non risultava che la ricorrente avesse presentato domanda di inserimento o conferma in graduatoria. Non risultava inoltre l'adozione di un provvedimento individuale che ne avesse determinato il collocamento deteriore. La ricorrente aveva contestato soltanto gli atti generali, senza dimostrare la partecipazione alla procedura e senza impugnare un concreto esito sfavorevole.
Per tale ragione mancava l'interesse concreto e attuale necessario per la proposizione del ricorso straordinario.
Il precedente annullamento del D.M. n. 42 del 2009
La Sezione ha aggiunto che il D.M. n. 42 del 2009 risultava già annullato in parte qua a seguito del precedente parere dell'11 maggio 2011, reso sul ricorso n. 426/2010.
Il precedente richiamava la sentenza della Corte costituzionale n. 41 del 2011, che aveva dichiarato illegittimo l'art. 1, comma 4-ter, del d.l. n. 134 del 2009, aggiunto dalla legge di conversione n. 167 del 2009. La Corte aveva ritenuto che la disposizione, pur presentandosi come norma di interpretazione autentica, avesse contenuto innovativo e retroattivo e introducesse, per un biennio, una disciplina derogatoria rispetto alla regola dell'inserimento "a pettine".
La disciplina derogatoria è stata ritenuta incompatibile con l'art. 3 Cost. e non coerente con la regola ordinamentale dell'inserimento secondo punteggio, anche in relazione alla libera circolazione delle persone sul territorio nazionale tutelata dall'art. 120, primo comma, Cost.
Esito
La Sezione ha espresso definitivo parere nel senso che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile, per difetto delle condizioni processuali connesse all'interesse concreto e attuale a ricorrere.
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