Cassazione Civile, Ordinanza n. 32124/2023 del 20/11/2023

Esito

La controversia

La controversia origina da sei ordinanze ingiunzione emesse dal Comune di Venezia per violazioni di disposizioni comunali in materia di circolazione/acceso nelle acque lagunari da parte di operatori di noleggio con conducente. Il Giudice di Pace aveva accolto l’opposizione dei destinatari; il Tribunale aveva poi rigettato l’appello del Comune, ritenendo illegittime le fonti comunali applicate perché introducevano, per gli NCC autorizzati da Comuni diversi da Venezia, obblighi di preventiva comunicazione e pagamento di un importo di accesso, con conseguente disparità rispetto agli operatori autorizzati dal Comune di Venezia. Il Comune ricorre in cassazione con più motivi: deduce, in sintesi, che alcune condotte erano vietate a tutti gli NCC e non solo a quelli di altri Comuni; che il giudice di merito non poteva disapplicare i provvedimenti amministrativi; che l’ordinanza dirigenziale n. 310/2006 e il regolamento comunale trovavano fondamento nella legge quadro n. 21/1992, nella legge regionale Veneto n. 63/1993 e nel principio di territorialità; che, se vi fosse un contrasto, il giudice avrebbe dovuto semmai sollevare questione di legittimità costituzionale o questione pregiudiziale UE; richiama inoltre la segnalazione AGCM. Nelle more il ricorrente rinuncia parzialmente al ricorso per la parte già travolta dalla successiva pronuncia delle Sezioni Unite n. 17541/2023, insistendo solo sulle residue censure relative all’ordinanza dirigenziale n. 310/2006 e alla disciplina comunale ancora rilevante.

La decisione

La Corte rigetta il ricorso. Ritiene che, per la parte ancora in discussione, le censure siano inammissibili e comunque infondate: la disciplina comunale del 2006, applicata nel periodo rilevante, introduceva una limitazione riservata agli NCC autorizzati da altri Comuni, non giustificata né dalla legge quadro né dalla legge regionale; il Comune aveva ecceduto i limiti della propria potestà regolamentare, perseguendo un fine distinto (riduzione del moto ondoso e tutela dell’ambiente e del patrimonio lagunare) mediante una restrizione non consentita dalla fonte attributiva del potere. Ne deriva la legittimità della disapplicazione da parte del giudice di merito e, quindi, l’insussistenza degli illeciti contestati. La Corte compensa le spese di legittimità per la novità delle questioni e la sopravvenienza della pronuncia delle Sezioni Unite. Dà altresì atto dell’obbligo, per il ricorrente, dell’ulteriore contributo unificato ex art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002.

Norme richiamate

• art. 5-bis L. 15 gennaio 1992, n. 21

  La Corte, richiamando le Sezioni Unite, considera la norma come base della regolamentazione comunale dell’accesso al territorio da parte di NCC di altri Comuni, ma non tale da legittimare limitazioni discriminatorie non consentite dalla legge attributiva del potere.

• art. 11 L. 15 gennaio 1992, n. 21

  Non consente di escludere l’esercizio della facoltà di transito ai titolari di licenza NCC rilasciata da altri Comuni; non legittima quindi il divieto sostanziale introdotto dal Comune.

• art. 12 L.R. Veneto 30 dicembre 1993, n. 63

  La disposizione impone di tener conto delle esigenze di traffico acqueo e del moto ondoso nella regolazione del servizio, ma non consente di distinguere la circolazione in base al Comune di rilascio dell’autorizzazione.

• art. 21 L. 10 ottobre 1990, n. 287

  La segnalazione dell’AGCM è valorizzata come elemento confermativo della presenza di distorsioni concorrenziali e discriminazioni tra operatori.

• art. 49 TFUE

  Richiamato come parametro europeo di tutela della concorrenza e della libera prestazione di servizi, idoneo a contrastare discipline interne discriminatorie.

• art. 56 TFUE

  Richiamato come parametro europeo in materia di libera prestazione dei servizi.

• art. 96 TFUE

  Richiamato dal ricorrente quale norma europea ostativa a restrizioni discriminatorie.

• art. 267 TFUE

  La Corte richiama il principio secondo cui il giudice nazionale può disapplicare la norma interna contrastante con quella unionale; l’eventuale rinvio alla Corte di giustizia è dovuto solo per il giudice di ultima istanza quando ricorrano i presupposti.

• art. 11 Cost.

  Richiamato dal ricorrente come parametro di conformità al diritto UE; nel caso non muta l’esito della valutazione sulla illegittimità della disciplina comunale.

• art. 3 Cost.

  Richiamato come parametro di ragionevolezza e uguaglianza, rispetto al quale la disciplina differenziata viene ritenuta non giustificata.

• art. 41 Cost.

  Richiamato dal ricorrente, ma la Corte valorizza soprattutto il profilo della mancanza di base legale per la restrizione introdotta.

• art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.

  Richiamato come vizio denunciato nel ricorso; la Corte non accoglie la censura.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  Richiamato come vizio denunciato nel ricorso; la Corte non accoglie la censura.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Indica la trattazione camerale del ricorso in Cassazione.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  In conseguenza del rigetto, la Corte dà atto dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato a carico del ricorrente.

Massime di principio

• La potestà regolamentare comunale in materia di autoservizi pubblici non di linea deve restare entro i limiti fissati dalla legge statale e regionale: non può introdurre restrizioni ulteriori, discriminatorie o sostanzialmente espulsive per una categoria di operatori se tali limiti non risultano dalla fonte attributiva del potere.
• Quando una disciplina comunale differenzia l’accesso o la circolazione in base al Comune di rilascio dell’autorizzazione, la legittimità va verificata non solo in astratto ma anche sotto il profilo della ragionevolezza, della proporzionalità e della coerenza con la finalità normativa perseguita.
• Se il giudice accerta che il provvedimento amministrativo applicativo eccede i limiti della norma primaria o persegua un fine estraneo rispetto a quello consentito, può disapplicarlo nel giudizio di opposizione alle sanzioni, senza necessità di attendere una pronuncia della Corte costituzionale quando il contrasto è con norme superiori applicabili direttamente.
• Le segnalazioni dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato non sono vincolanti, ma possono costituire un elemento interpretativo e confermativo della presenza di distorsioni concorrenziali e di una disciplina discriminatoria.
• La legittimità di misure finalizzate alla tutela ambientale o alla sicurezza del traffico non può essere desunta solo dalla presenza di obiettivi pubblicistici: occorre che il mezzo prescelto sia previsto o comunque consentito dalla fonte normativa competente e non comporti una restrizione non giustificata per provenienza dell’operatore.

Come è indicizzato