Cassazione Civile, Ordinanza n. 12943/2025 del 14/05/2025

Esito

La controversia

Un professionista aveva convenuto un ente locale chiedendo la condanna al pagamento di una somma per arricchimento senza causa, assumendo di avere svolto un'attività progettuale relativa al completamento di una strada per conto dell'ente. Il giudice di primo grado aveva accolto la domanda, ma la corte d'appello aveva riformato la decisione, ritenendo inammissibile l'azione ex art. 2041 c.c. per difetto di sussidiarietà, poiché l'incarico era stato conferito in assenza di corretto impegno di spesa e di valida convenzione scritta, e le successive deliberazioni non integravano un riconoscimento idoneo del debito fuori bilancio. Con il ricorso per cassazione, il professionista deduceva: irretroattività dell'art. 23 D.L. 66/1989 e quindi esperibilità dell'azione di indebito arricchimento per prestazioni anteriori; inapplicabilità della disciplina speciale in caso di mancanza di forma scritta ad substantiam; possibilità di desumere il riconoscimento del debito da deliberazioni successive e dal finanziamento dell'opera; necessità di interpretazione conforme al diritto UE o disapplicazione della norma nazionale per evitare una tutela irragionevolmente ridotta del privato.

La decisione

La Corte ha esaminato congiuntamente i quattro motivi, ritenendoli infondati. Ha affermato che, in tema di spese e obbligazioni assunte da enti locali, quando la prestazione richiesta non rientra nello schema procedimentale tipizzato dall'art. 23 D.L. 66/1989, poi trasfuso negli artt. 191 e segg. del d.lgs. 267/2000, non nasce un'obbligazione dell'ente ma del funzionario o amministratore che abbia consentito la prestazione; ne consegue l'esclusione dell'azione di arricchimento senza causa verso l'ente per difetto del requisito di sussidiarietà. Ha inoltre richiamato il principio secondo cui il debito fuori bilancio può essere riconosciuto dall'ente a posteriori solo con apposita deliberazione dell'organo competente, nei limiti dell'utilità e dell'arricchimento accertati, e ha ritenuto che nel ricorso non fossero adeguatamente riportati gli elementi necessari a verificare la tempestiva devoluzione della questione di irretroattività della disciplina speciale. Ha quindi rigettato il ricorso e condannato il ricorrente alle spese del giudizio di legittimità, dando altresì atto dei presupposti per il contributo unificato aggiuntivo.

Norme richiamate

• art. 2041 c.c.

  L'azione di arricchimento senza causa è esclusa nei confronti dell'ente locale quando la prestazione sia stata richiesta fuori dallo schema legale di spesa e il rapporto sia imputabile al funzionario o amministratore, per difetto di sussidiarietà.

• art. 2042 c.c.

  Il requisito della sussidiarietà richiede che non sia esperibile altra azione non solo verso l'arricchito, ma anche verso terzi responsabili; se il terzo funzionario/amministratore risponde direttamente, l'azione contro l'ente non è proponibile.

• art. 23 D.L. n. 66 del 23 marzo 1989

  La norma disciplina l'assunzione di impegni e spese degli enti locali: se la procedura tipizzata non è seguita, l'obbligazione non grava sull'ente ma sul funzionario/amministratore che ha consentito la prestazione.

• L. n. 144 del 1989

  Norma di conversione del D.L. n. 66 del 1989 richiamata come fonte della disciplina applicabile.

• art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000

  Riproduce la disciplina già introdotta dall'art. 23 D.L. 66/1989 e conferma la necessità dello schema procedimentale di spesa per l'imputazione dell'obbligazione all'ente.

• art. 194 d.lgs. n. 267 del 2000

  Consente il riconoscimento a posteriori del debito fuori bilancio con apposita deliberazione dell'organo competente, nei limiti dell'utilità e dell'arricchimento accertati e dimostrati.

• art. 11 preleggi

  Richiamato per sostenere l'irretroattività della disciplina speciale invocata dal ricorrente.

• art. 2033 c.c.

  Richiamato nel ricorso, ma la Corte non fonda la decisione su tale disposizione.

• art. 1325 c.c.

  Richiamato nel ricorso in relazione alla forma del contratto, senza costituire autonoma base decisoria.

• art. 4, n. 3, TUE

  Invocato dal ricorrente per un'interpretazione conforme al diritto dell'Unione, ma non accolto.

• art. 19 TUE

  Invocato dal ricorrente per la disapplicazione della disciplina nazionale, ma senza esito favorevole.

• art. 28 Cost.

  Richiamato dal ricorrente per sostenere una responsabilità diretta e alternativa di amministratori e funzionari pubblici.

• d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater

  La Corte dà atto dei presupposti per il versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Massime di principio

• In materia di debiti assunti da enti locali, la mancata osservanza dello schema legale di spesa impedisce di imputare l'obbligazione all'ente e la trasferisce sul funzionario o amministratore che abbia consentito la prestazione.
• L'azione di arricchimento senza causa contro la pubblica amministrazione è preclusa quando il rapporto trovi disciplina specifica nella normativa contabile sugli enti locali e risulti esperibile un'azione nei confronti di terzi responsabili, difettando così la sussidiarietà.
• Il riconoscimento del debito fuori bilancio richiede un'apposita deliberazione dell'organo competente; il semplice comportamento concludente o l'utilizzazione dell'opera non bastano, da soli, a fondare tale riconoscimento nei casi governati dalla disciplina contabile speciale.
• Nel ricorso per cassazione, la parte deve allegare in modo autosufficiente gli elementi necessari a dimostrare che una specifica questione è stata ritualmente proposta nei gradi di merito; in mancanza, la censura può essere respinta o non esaminata utilmente.

Come è indicizzato