Sentenza n. 1870/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la manifesta insussistenza dei presupposti di fatto dell’ammonimento, sostenendo che gli episodi contestati non integrassero condotte reiterate, minacciose o moleste idonee a determinare grave ansia o paura, timore per l’incolumità o alterazione delle abitudini di vita. Ha inoltre dedotto violazione degli artt. 7 e 3 l. 241/1990, dell’art. 8, comma 2, d.l. 11/2009 e degli artt. 3 e 97 Cost., per omessa comunicazione di avvio del procedimento, mancata audizione personale, violazione del contraddittorio, difetto di istruttoria e carenza di motivazione. La Questura avrebbe fondato la misura sulle sole dichiarazioni della persona offesa e di una collega, senza consentire al destinatario di fornire la propria versione dei fatti o indicare ulteriori persone informate. Il ricorrente aveva spiegato, tra l’altro, che la propria presenza nei pressi della farmacia era giustificata dalla necessità di acquistare farmaci e dalla vicinanza dell’esercizio alla propria abitazione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso ritenendo fondato e assorbente il motivo relativo alla violazione delle garanzie partecipative. L’ammonimento questorile è una misura preventiva e cautelare, caratterizzata da urgenza in re ipsa e da istruttoria semplificata; tuttavia ciò non esonera l’amministrazione dall’indicare puntualmente le ragioni concrete che rendono necessaria l’omissione della comunicazione di avvio e dell’audizione dell’interessato. Nel caso esaminato, il provvedimento si era limitato a richiamare genericamente le esigenze di celerità connesse alla prevenzione della reiterazione delle condotte, senza spiegare perché fosse necessario sacrificare il contraddittorio. L’omissione era particolarmente rilevante poiché il quadro indiziario risultava fondato esclusivamente sulle dichiarazioni della persona offesa e di una persona da questa indicata, senza ulteriore documentazione, e le condotte erano state qualificate come singolarmente lievi, sebbene reiterate e insistenti. Il giudice ha sottolineato che gli effetti dell’ammonimento sono anche stigmatizzanti e possono incidere sulla reputazione e sulla vita professionale del destinatario; ne consegue la necessità di un approfondimento istruttorio effettivo e, in assenza di specifiche ragioni d’urgenza o di superfluità, dell’audizione personale. Il giudice amministrativo non può colmare in sede processuale le lacune istruttorie o motivazionali dell’amministrazione né sostituirsi alla sua valutazione discrezionale. L’atto è stato pertanto annullato, salve le ulteriori determinazioni dell’amministrazione all’esito di una rinnovata istruttoria e nel rispetto delle garanzie partecipative. Le spese sono state compensate tra le parti costituite e dichiarate irripetibili nei confronti della controinteressata non costituita. È stata inoltre disposta l’ammissione definitiva del ricorrente al patrocinio a spese dello Stato.

Norme richiamate

• art. 8 d.l. 11/2009, convertito dalla l. 38/2009

  “fino a quando non è proposta querela per i reati di cui agli articoli 612-bis e 612-ter del codice penale, la persona offesa può esporre i fatti all’autorità di pubblica sicurezza avanzando richiesta al questore di ammonimento nei confronti dell’autore della condotta. [...] Il questore, assunte se necessario informazioni dagli organi investigativi e sentite le persone informate dei fatti, ove ritenga fondata l’istanza, ammonisce oralmente il soggetto nei cui confronti è stato richiesto il provvedimento”

  La norma configura l’ammonimento come misura preventiva, con istruttoria semplificata e connotata da urgenza, ma non esclude il rispetto delle garanzie partecipative quando non siano indicate specifiche ragioni per sacrificarle.

• art. 612-bis c.p.

  La fattispecie penale dello stalking costituisce il parametro sostanziale cui si riferisce l’ammonimento, ma il provvedimento amministrativo ha natura preventiva e non richiede l’accertamento definitivo del reato.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio può essere omessa per particolari esigenze di celerità, che devono però essere concretamente individuate e puntualmente motivate; il mero richiamo a formule generiche non è sufficiente.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione impone di esplicitare le ragioni specifiche per cui l’amministrazione ha ritenuto di poter pretermettere la partecipazione dell’interessato.

• art. 8, comma 2, d.l. 11/2009

  La mancata audizione personale del destinatario è possibile solo quando non determini una lesione effettiva del diritto di difesa e quando l’amministrazione motivi puntualmente sulla superfluità, sull’estrema urgenza o su altre circostanze concrete che giustificano l’omissione.

• art. 7, comma 4, c.p.a.

  Nel giudizio di legittimità il giudice verifica la coerenza e l’attendibilità della ricostruzione fattuale e dell’istruttoria amministrativa, senza poter sostituire la propria valutazione discrezionale a quella dell’amministrazione o colmare ex post carenze istruttorie e motivazionali.

Massime di principio

• L’ammonimento questorile previsto dall’art. 8 d.l. 11/2009 è una misura preventiva e cautelare, caratterizzata da un’istruttoria semplificata e da urgenza tendenziale, ma l’urgenza non consente automaticamente di omettere la comunicazione di avvio del procedimento e le altre garanzie partecipative.
• Quando l’amministrazione omette la comunicazione di avvio o l’audizione del destinatario di un ammonimento, deve indicare nel provvedimento specifiche e concrete ragioni di urgenza, superfluità o incompatibilità con la partecipazione; il richiamo generico alla necessità di prevenire la reiterazione delle condotte è insufficiente.
• In materia di ammonimento questorile, l’approfondimento istruttorio assume particolare rilievo quando il quadro indiziario si fonda esclusivamente sulle dichiarazioni della persona offesa e di soggetti da essa indicati, senza riscontri documentali, soprattutto in ragione degli effetti stigmatizzanti e delle conseguenze penali indirette della misura.
• Il giudice amministrativo non può colmare in sede processuale le carenze istruttorie o motivazionali dell’amministrazione né sostituirsi alla valutazione discrezionale del Questore; l’accertamento della legittimità deve riferirsi alla completezza, coerenza e attendibilità dell’istruttoria e della motivazione esistenti al momento dell’adozione dell’atto.

Come è indicizzato