Cassazione Civile, Ordinanza n. 32659/2024 del 16/12/2024

Esito

La controversia

Un ex dirigente generale ministeriale aveva svolto 25 incarichi professionali remunerati, ritenuti dall'amministrazione svolti in violazione dell'art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165 del 2001, e perciò aveva ricevuto provvedimenti con cui gli veniva richiesto il pagamento di una somma pari ai compensi percepiti. Dopo un primo esito parzialmente favorevole in tribunale e il rigetto dell'appello, egli ha proposto ricorso per cassazione affidato a nove motivi. I motivi riguardavano: la qualificazione degli incarichi svolti come CTU in arbitrati rituali, che secondo il ricorrente non avrebbero richiesto autorizzazione perché riconducibili ad attività giurisdizionale; l'omessa pronuncia sul legittimo affidamento ingenerato da una direttiva ministeriale; la non applicabilità dell'art. 53, comma 10, per incarichi conferiti da società a partecipazione pubblica; la natura dell'azione di recupero e il relativo termine di prescrizione, che secondo il ricorrente sarebbe quinquennale perché l'illecito sarebbe amministrativo o extracontrattuale; il dies a quo della prescrizione, che avrebbe dovuto decorrere dal conferimento dell'incarico e non dalla percezione del compenso; la pretesa responsabilità prioritaria dell'erogante; l'applicazione della disciplina della legge n. 689 del 1981; l'erronea quantificazione per mancato scomputo dell'IRPEF; e la questione di legittimità costituzionale dell'art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165 del 2001 per asserita disparità di trattamento e disciplina ibrida.

La decisione

La Corte ha rigettato integralmente il ricorso. Ha affermato che, nell'arbitrato rituale, il consulente tecnico d'ufficio è un ausiliario privato del collegio arbitrale e non un ausiliario pubblico del giudice statale; pertanto non opera l'equiparazione al CTU del processo ordinario, né la correlata disciplina pubblicistica, e restano ferme le conclusioni già espresse dalla giurisprudenza di legittimità. Ha inoltre escluso che l'attività conferita da società per azioni a prevalente partecipazione pubblica rientri nell'art. 53, comma 10, d.lgs. n. 165 del 2001, perché le società per azioni non sono amministrazioni pubbliche ai fini della norma. Quanto al recupero dei compensi percepiti per incarichi extraistituzionali non autorizzati, la Corte ha ribadito che l'azione della P.A. ha natura contrattuale da inadempimento degli obblighi di fedeltà, con funzione riparatoria e conseguenze legali predeterminate, non riconducibili a sanzione amministrativa; ne deriva l'applicazione della prescrizione decennale, decorrente dalla percezione del compenso, e l'inapplicabilità della legge n. 689 del 1981. Ha inoltre escluso una responsabilità prioritaria dell'erogatore, ritenendo distinta la sua posizione rispetto a quella del dipendente, e ha dichiarato infondate le censure sulla motivazione e sulla legittimità costituzionale. Le spese sono state poste a carico del ricorrente ed è stato dato atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165 del 2001

  il recupero delle somme indebitamente percepite dal dipendente pubblico per attività extraistituzionale non autorizzata

  configura una responsabilità contrattuale da inadempimento degli obblighi di fedeltà; il recupero ha funzione riparatoria, non costituisce sanzione amministrativa e non è soggetto alla legge n. 689 del 1981.

• art. 53, comma 10, d.lgs. n. 165 del 2001

  non si applica agli incarichi conferiti da società per azioni, anche se a prevalente partecipazione pubblica, perché tali soggetti non rientrano nella nozione di pubbliche amministrazioni rilevante per la norma.

• art. 1719 c.c.

  nei rapporti privatistici connessi all'arbitrato rituale, gli arbitri sono legati alle parti da un mandato e il mandante deve fornire i mezzi necessari per l'esecuzione del mandato e per l'adempimento delle obbligazioni assunte in proprio nome.

• art. 814 c.p.c.

  il consulente tecnico d'ufficio nell'arbitrato rituale ha titolo a chiedere il compenso agli arbitri, cui spetta poi il rimborso dalle parti.

• art. 816 ter, comma 5, c.p.c.

  richiamato dal ricorrente a sostegno dell'assimilazione del CTU arbitrale a quello del processo ordinario; la Corte ha escluso tale assimilazione.

• art. 193 c.p.c.

  non trova applicazione al consulente nominato dagli arbitri, che non presta giuramento in senso tecnico processuale.

• artt. 61-64 c.p.c.

  non si applicano al CTU nominato nel giudizio arbitrale, perché la disciplina è legata all'ausiliarietà pubblica nel processo statale.

• artt. 13-24 disp. att. c.p.c.

  non si applicano al CTU dell'arbitrato rituale, mancando l'inserimento negli albi dei tribunali e il corrispondente controllo pubblicistico.

• art. 2946 c.c.

  la prescrizione applicabile al recupero delle somme è decennale, non quinquennale.

• art. 2947 c.c.

  richiamato per sostenere la prescrizione breve; la Corte lo esclude perché la fattispecie non è aquiliana.

• art. 28 della legge n. 689 del 1981

  non si applica perché la fattispecie non integra un illecito amministrativo.

• art. 2935 c.c.

  il termine di prescrizione decorre dalla percezione del compenso, momento in cui la pretesa diviene esigibile rispetto al dipendente.

• art. 12 delle Preleggi

  invocato per sostenere l'applicazione della legge n. 689 del 1981; la Corte lo esclude alla luce della natura contrattuale della vicenda.

• art. 16 della legge n. 689 del 1981

  non applicabile, perché la disciplina della fattispecie non è quella dell'illecito amministrativo.

• art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.

  la motivazione della sentenza impugnata è stata ritenuta sufficiente e non apparente.

• artt. 3 e 24 Cost.

  la questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta manifestamente infondata, poiché le conseguenze previste dalla norma sono compatibili con la natura contrattuale dell'obbligo e con la tutela degli interessi pubblici di imparzialità ed efficienza.

• art. 97 Cost.

  richiamato per fondare l'esigenza di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa sottesa al divieto di incarichi non autorizzati.

• art. 98 Cost.

  richiamato come fondamento costituzionale dell'obbligo di esclusività dei pubblici impiegati al servizio della Nazione.

Massime di principio

• Nel rapporto di pubblico impiego, la percezione di compensi per incarichi extraistituzionali svolti senza la necessaria autorizzazione legittima l'azione della P.A. di recupero delle somme ai sensi dell'art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165 del 2001, azione che va qualificata come conseguenza di responsabilità contrattuale da inadempimento degli obblighi di fedeltà e non come sanzione amministrativa.
• Per tale pretesa di recupero si applica la prescrizione ordinaria decennale; il dies a quo coincide con la percezione del compenso da parte del dipendente, poiché solo in quel momento la fattispecie si completa sul piano degli effetti patrimoniali.
• La disciplina dell'art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165 del 2001 è autonoma rispetto alla legge n. 689 del 1981: la predeterminazione legale dell'importo da recuperare e il suo effetto dissuasivo non trasformano la misura in una sanzione amministrativa.
• La responsabilità del dipendente pubblico per incarichi non autorizzati è distinta da quella dell'erogatore dell'incarico; la P.A. datrice di lavoro può agire nei confronti del dipendente per il recupero di quanto indebitamente percepito, senza che ciò implichi una responsabilità prioritaria dell'ente conferente.
• Nel giudizio arbitrale rituale, il consulente tecnico nominato dagli arbitri non è assimilabile al CTU del processo civile ordinario: non è ausiliario pubblico del giudice, non assume la qualifica di pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio e la disciplina pubblicistica del processo ordinario non si estende automaticamente alla sua attività.

Come è indicizzato