Sentenza n. 1965/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguardava una procedura aperta indetta da EAV per l'affidamento del servizio di pulizia degli impianti ferroviari, degli ambienti di lavoro, dei depositi, delle officine, della funivia e del materiale rotabile. L'impresa seconda classificata ha impugnato l'aggiudicazione all'impresa controinteressata, i verbali di gara e della commissione, la valutazione di congruità dei costi della manodopera e gli atti connessi, chiedendo anche l'aggiudicazione e il subentro nel contratto. I motivi d'appello riguardavano: l'attribuzione del massimo punteggio per il subcriterio relativo ai prodotti migliorativi dei CAM, nonostante la mancata allegazione delle schede tecniche e di sicurezza; l'attribuzione del massimo punteggio per il numero di operatori disponibili per le sostituzioni; la valutazione dei referenti operativi locali, contestando anzianità, qualifiche ed esperienza; il punteggio massimo per il progetto di riassorbimento del personale, ritenuto privo di un adeguato impegno a mantenere condizioni economiche e contrattuali; l'asserita insufficienza della motivazione dei punteggi numerici; l'ammissione dell'aggiudicataria nonostante la mancata dichiarazione di precedenti inadempimenti nell'esecuzione di appalti; l'impugnazione, mediante motivi aggiunti, della relazione del RUP depositata in giudizio, ritenuta dall'appellante un'integrazione postuma della motivazione. L'aggiudicataria ha proposto appello incidentale contro la disciplina della lex specialis relativa alle schede tecniche e contro la valutazione di alcuni punteggi attribuiti all'impresa seconda classificata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l'appello principale sia l'appello incidentale, confermando integralmente la sentenza del TAR. Quanto alle schede tecniche, la lex specialis non imponeva espressamente la loro allegazione all'offerta come condizione per ottenere il punteggio relativo al subcriterio 3.2. Il capitolato distingueva la descrizione dei prodotti nell'offerta dalla produzione delle schede in fase esecutiva, mentre il chiarimento della stazione appaltante riguardava soltanto il computo delle schede nel limite delle quaranta pagine. L'obbligo non poteva essere ricavato indirettamente dall'essenzialità delle informazioni contenute nelle schede, poiché il principio di trasparenza impone che gli oneri rilevanti per la valutazione siano formulati in modo chiaro, preciso e univoco. L'offerta dell'aggiudicataria conteneva comunque l'elenco dei prodotti, le relative caratteristiche, i riferimenti a Ecolabel, ai presidi medico-chirurgici e alla conformità ai CAM, sicché la commissione disponeva di elementi sufficienti per attribuire il punteggio. Il richiamo al regolamento REACH non imponeva la produzione delle schede in sede di gara, prevedendone la fornitura entro la data di consegna della sostanza o miscela. È stata inoltre esclusa la carenza di verbalizzazione, poiché i verbali documentavano l'esame delle offerte e l'attribuzione dei punteggi da parte dei commissari. Quanto agli operatori disponibili per le sostituzioni, l'offerta indicava una squadra giornaliera composta da almeno dieci operatori, soglia sufficiente per il massimo punteggio, oltre a operatori reperibili, un team specializzato e un bacino di sostituzioni. Non era necessario indicare il numero esatto eccedente la soglia né distinguere ulteriormente tra disponibilità e reperibilità. Quanto ai referenti operativi locali, la nozione aveva carattere atecnico e comprendeva anche esperienze di capo squadra, responsabile di impianto, commessa o servizio. La lex specialis non richiedeva che l'esperienza fosse maturata specificamente nella pulizia di treni e stazioni, né tale requisito poteva essere introdotto in via interpretativa. Quanto al riassorbimento del personale, l'aggiudicataria aveva assunto un espresso impegno ad assorbire tutti i 345 lavoratori del gestore uscente mantenendo le medesime condizioni economiche e contrattuali; i riferimenti al CCNL di settore, all'elenco delle maestranze e alle linee guida ANAC non contraddicevano tale impegno. La commissione non era tenuta a corredare i punteggi numerici di ulteriori motivazioni, poiché la lex specialis prevedeva criteri e subcriteri sufficientemente dettagliati e analitici, oltre a una griglia di giudizi sintetici. In materia di grave illecito professionale, l'omissione dichiarativa non costituiva di per sé causa di esclusione, salvo che integrasse la specifica fattispecie prevista dall'art. 98, comma 3, lett. b), del d.lgs. 36/2023, comprensiva dell'elemento del dolo specifico. Gli articoli di stampa non costituivano, da soli, mezzi di prova adeguati dell'illecito professionale e, in parte, erano comunque successivi alla gara e all'aggiudicazione. Infine, la relazione del RUP depositata dopo la conclusione della gara e recante note al ricorso era uno scritto difensivo, non un provvedimento amministrativo né un'integrazione postuma della motivazione. L'appello incidentale è stato respinto perché subordinato all'accoglimento del ricorso principale e, comunque, in parte inammissibile per carenza di soccombenza. Le spese del grado sono state compensate per la particolarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 120 c.p.a.

  Applicazione del rito speciale in materia di contratti pubblici.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato quale disposizione processuale applicabile alla decisione.

• art. 98 d.lgs. 36/2023

  L'illecito professionale si può desumere dalla condotta dell'operatore economico che abbia tentato di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante o di ottenere informazioni riservate a proprio vantaggio oppure che abbia fornito, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull'esclusione, la selezione o l'aggiudicazione.

  L'omissione dichiarativa non è autonomamente escludente, salvo che ricada nella specifica fattispecie di cui al comma 3, lett. b), con i relativi presupposti, incluso il dolo specifico; l'esclusione deve essere motivata rispetto a tutti gli elementi dell'illecito professionale.

• art. 96, comma 14, d.lgs. 36/2023

  L'omissione della comunicazione alla stazione appaltante della sussistenza dei fatti e dei provvedimenti che possono costituire causa di esclusione [...] non costituisce di per sé causa di esclusione.

  L'omessa comunicazione può rilevare nella valutazione della gravità, ma non determina automaticamente l'esclusione.

• art. 31 Regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH)

  Una scheda di dati di sicurezza è fornita gratuitamente su carta o in forma elettronica entro la data di fornitura della sostanza o della miscela.

  La disposizione attiene alla fornitura della scheda nel rapporto esecutivo e non impone la sua produzione in sede di gara.

• d.m. 29 gennaio 2021, n. 51

  I CAM costituiscono il parametro per valutare le caratteristiche migliorative dei prodotti offerti nel subcriterio 3.2.

• art. 1, comma 1126, l. 296/2006

  Richiamato quale base normativa del Piano d'azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato per disporre l'oscuramento delle generalità e dei dati identificativi delle parti e delle persone fisiche.

• Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, insieme alla normativa nazionale sulla protezione dei dati personali, quale fondamento dell'oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Quando la lex specialis collega l'attribuzione di un punteggio alla descrizione o all'elencazione di determinate caratteristiche dell'offerta, l'onere di allegare documenti tecnici non può essere imposto se non risulta formulato in modo chiaro, preciso e univoco; non è consentito ricavarlo indirettamente dall'importanza delle informazioni contenute nei documenti.
• Il principio di trasparenza e parità di trattamento nelle gare impone che gli oneri documentali incidenti sull'ammissibilità o sulla valutazione dell'offerta siano espressamente individuati dalla lex specialis, così da consentire agli operatori di comprenderne preventivamente la portata e di formulare offerte consapevoli e competitive.
• Il punteggio numerico è sufficiente a motivare la valutazione dell'offerta tecnica quando la lex specialis prevede criteri, subcriteri e griglie sufficientemente chiari, analitici e articolati da delimitare il giudizio della commissione e renderne verificabile il percorso logico.
• Ai fini dell'attribuzione del punteggio previsto per un numero minimo di operatori disponibili, è sufficiente che l'offerta garantisca il raggiungimento della soglia numerica prevista dalla lex specialis; non occorre indicare il numero esatto degli operatori eccedenti la soglia, salvo diversa ed espressa previsione della disciplina di gara.
• In assenza di una specifica previsione della lex specialis, l'esperienza richiesta per figure professionali descritte con espressioni atecniche e funzionali, come i referenti operativi locali, può essere dimostrata mediante lo svolgimento di ruoli organizzativi o di coordinamento equivalenti, senza che sia necessario aver operato nello specifico segmento materiale dell'appalto.
• Nel sistema dell'art. 98 d.lgs. 36/2023, l'omissione dichiarativa non costituisce di per sé causa di esclusione: essa assume autonoma rilevanza escludente solo se integra la specifica fattispecie normativa prevista dalla disposizione, mentre gli articoli di stampa generici non sono, da soli, mezzi di prova adeguati del grave illecito professionale.

Come è indicizzato