Cassazione Civile, Ordinanza n. 33946/2024 del 22/12/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da un’operazione di project financing per la riqualificazione dell’area ex macello di Monza. Dopo l’inserimento dell’intervento nei programmi triennali delle opere pubbliche e la stipula della convenzione originaria, la società concessionaria lamentava ostacoli alla consegna delle aree e maggiori oneri di esecuzione; seguirono un Atto Integrativo e un Atto Aggiuntivo, approvati dalla Giunta comunale, che ampliarono l’area in diritto di superficie, introdussero una penale giornaliera e confermarono un indennizzo in caso di risoluzione. La società azionò la clausola risolutiva espressa e ottenne in primo e secondo grado la dichiarazione di risoluzione per grave inadempimento del Comune, con condanna al pagamento dell’indennizzo e alla restituzione delle aree. Il Comune ricorse per cassazione deducendo, con il secondo motivo, la nullità/inefficacia/annullabilità della clausola risolutiva e delle pattuizioni degli atti integrativi e aggiuntivi, assumendo che la Giunta avesse ecceduto la propria competenza ex art. 42 TUEL, che le clausole fossero indeterminate e che fossero violate norme imperative in materia di programmazione e valorizzazione del patrimonio pubblico; contestava anche l’affidamento dei lavori complementari e il riconoscimento degli indennizzi. Il primo motivo sul difetto di giurisdizione è stato deciso dalle Sezioni Unite prima della presente pronuncia, affermando la giurisdizione del giudice ordinario.

La decisione

La Corte ha dichiarato il secondo motivo in parte inammissibile e in parte infondato. Ha ritenuto, da un lato, che il ricorso non fosse autosufficiente perché non trascriveva integralmente gli atti e le clausole contestate e chiedeva una rivalutazione del merito e dell’interpretazione contrattuale senza indicare i canoni ermeneutici asseritamente violati; dall’altro, ha confermato nel merito che l’inserimento dell’intervento nel programma triennale delle opere pubbliche costituiva atto fondamentale del Consiglio comunale e che gli atti successivi della Giunta, inclusi Atto Integrativo e Atto Aggiuntivo, erano mere attuazioni di quella scelta politica già compiuta. Ha quindi ritenuto legittimo che la Giunta assumesse l’obbligo di costituire in futuro ulteriori diritti di superficie e che non vi fosse nullità per difetto di competenza, per indeterminatezza dell’oggetto o per violazione di norme imperative. Ha altresì confermato la qualificazione dei lavori ulteriori come lavori complementari affidabili al concessionario. Il ricorso è stato pertanto rigettato sul punto esaminato; il primo motivo era già stato definito dalle Sezioni Unite con declaratoria di giurisdizione ordinaria.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 267/2000

  comma 2, lett. b) ed e) / lett. l)

  La competenza consiliare riguarda gli atti fondamentali e, per acquisti/concessioni immobiliari, opera solo quando tali atti non siano previsti in atti fondamentali del Consiglio o non ne costituiscano mera esecuzione; in presenza di un atto fondamentale già approvato, gli atti attuativi possono essere adottati dalla Giunta.

• art. 1418 c.c.

  Le censure di nullità sono state escluse perché la volontà dell’ente risultava validamente formata nel quadro dell’atto fondamentale consiliare e perché non vi era violazione di norme imperative idonea a colpire gli atti impugnati.

• art. 1425 c.c.

  La doglianza di annullabilità per incapacità è stata respinta, in quanto il vizio prospettato attiene alla ricostruzione della competenza dell’organo e non emergeva un difetto invalidante del procedimento deliberativo tale da travolgere gli atti.

• art. 1346 c.c.

  L’oggetto della clausola è stato ritenuto determinabile alla luce dei parametri già indicati negli atti (estensione dell’area, indice edificatorio, assenza di vincoli, valore di scambio), sicché non ricorreva indeterminatezza invalidante.

• art. 1456 c.c.

  La clausola risolutiva espressa azionata dalla concessionaria è stata ritenuta validamente inserita e operante nel contesto degli atti integrativi e aggiuntivi.

• art. 1325 c.c.

  È stato respinto l’assunto per cui mancherebbe un valido accordo contrattuale: l’assetto negoziale era stato ritenuto validamente formato e coerente con l’atto fondamentale consiliare.

• art. 1343 c.c.

  La Corte ha escluso che la clausola fosse illecita per causa illecita o per contrasto con norme imperative, valorizzando la funzione di riequilibrio del rapporto concessorio.

• art. 1372 c.c.

  Gli atti integrativi e aggiuntivi sono stati considerati vincolanti tra le parti in quanto espressione dell’autonomia negoziale esercitata nell’alveo della programmazione pubblica già approvata.

• art. 128 d.lgs. 163/2006

  La previsione del diritto di superficie nel programma triennale dei lavori pubblici è stata richiamata per escludere l’illegittimità degli atti attuativi adottati dalla Giunta.

• art. 143 d.lgs. 163/2006

  Le concessioni di lavori pubblici possono prevedere la cessione in proprietà o in diritto di godimento di beni immobili dell’amministrazione e la durata della concessione può essere parametrata nei limiti di legge; la clausola di riequilibrio è stata letta alla luce di tale disciplina.

• art. 147 d.lgs. 163/2006

  I lavori complementari possono essere affidati al concessionario quando siano necessari e non separabili senza gravi inconvenienti, giustificando l’affidamento alla stessa impresa.

• art. 58 d.l. 112/2008 conv. in L. 133/2008

  La disciplina del piano delle alienazioni immobiliari è stata richiamata per affermare che la successiva individuazione e destinazione delle aree segue le competenze dell’organo consiliare, ma non travolge l’obbligo già assunto dall’ente nei confronti del privato.

• art. 3 Cost.

  Norma invocata nel ricorso, ma la Corte non ha ravvisato profili di violazione rilevanti nel caso concreto.

• art. 97 Cost.

  Norma invocata nel ricorso, ma la Corte ha escluso che gli atti impugnati violassero i principi di imparzialità e buon andamento in modo tale da determinarne l’invalidità.

• art. 1 l. 241/1990

  Richiamato dal ricorrente; la Corte non ha ravvisato un autonomo vizio procedimentale idoneo a fondare la nullità dedotta.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato dal ricorrente; non è stato accolto il profilo di difetto di motivazione o di illegittimità procedimentale.

• art. 49 TFUE

  Richiamato dal ricorrente insieme all’art. 56 TFUE, ma non è emerso un autonomo rilievo decisivo ai fini della decisione.

• art. 56 TFUE

  Richiamato dal ricorrente insieme all’art. 49 TFUE, senza che la Corte fondasse su tali norme la decisione.

Massime di principio

• Nel riparto di competenze tra Consiglio comunale e Giunta, gli atti di attuazione di un programma triennale dei lavori pubblici già approvato dal Consiglio possono essere adottati dalla Giunta quando si limitano a dare esecuzione alla scelta politica fondamentale già compiuta, purché gli elementi essenziali dell’operazione siano stati definiti o siano determinabili.
• In tema di invalidità degli atti negoziali della pubblica amministrazione, la nullità per difetto di accordo o per contrarietà a norme imperative non può essere affermata in via astratta: occorre verificare se l’ente abbia validamente espresso la propria volontà nell’ambito della competenza attribuita e se la disciplina pubblicistica invocata incida davvero sulla validità del vincolo verso il privato.
• La clausola è determinabile, e quindi non nulla per indeterminatezza dell’oggetto, quando gli atti richiamati consentono di individuare ex ante i parametri essenziali dell’impegno assunto, anche se le aree o i beni non siano ancora materialmente delimitati.
• Nel project financing, una volta consumata la scelta pubblica dell’opera da finanziare con capitali privati, la successiva fase di concreta attuazione, valutazione tecnica e adattamento del progetto tende a collocarsi nell’area della gestione, non in quella dell’indirizzo politico, salvo che l’operazione comporti scelte nuove e autonome non riconducibili all’atto fondamentale.
• I lavori complementari possono essere affidati al concessionario originario quando siano necessari per l’esecuzione dell’opera, non separabili senza gravi inconvenienti e funzionali a mantenere un unico centro di responsabilità esecutiva.

Come è indicizzato