Sentenza n. 7103/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR che aveva accolto in parte il ricorso contro l'ordinanza di demolizione di un fabbricato principale su due livelli, di un deposito adiacente e di opere di movimento terra con rampa, realizzati in area vincolata paesaggisticamente e soggetta a rischio idraulico molto elevato R4 e a rischio sismico. Con il primo motivo ha sostenuto che la decadenza della licenza edilizia del 17 febbraio 1967 poteva essere accertata nel procedimento repressivo senza un autonomo provvedimento dichiarativo, osservando che la realizzazione dell'edificio nella consistenza attuale sarebbe avvenuta dopo il 2004 e, quindi, dopo la scadenza del titolo e senza i necessari titoli e pareri. Con il secondo motivo ha contestato la qualificazione del movimento di terra e della rampa come opere pertinenziali, deducendo che andavano valutate unitariamente e che non erano meri interventi accessori. L'appellato ha riproposto ai sensi dell'art. 101 c.p.a. le censure assorbite: insufficiente identificazione e motivazione delle opere; preesistenza del fabbricato e realizzazione durante l'efficacia della licenza, sulla base della licenza del 1967, di immagini SIAN, del progetto, dell'abitabilità del 1968 e di una bolletta ENEL; natura pertinenziale delle opere ai punti 2 e 3; impossibilità di demolire senza pregiudizio per le parti conformi; omessa indicazione dell'area da acquisire al patrimonio comunale. Non è stato proposto appello incidentale contro il capo del TAR sfavorevole all'appellato sul deposito.

La decisione

L'appello del Comune è accolto e la sentenza del TAR è riformata parzialmente, con conseguente integrale rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la decadenza del titolo edilizio, avente natura dichiarativa, possa essere accertata all'interno dello stesso procedimento sanzionatorio e non richieda un atto autonomo, purché la valutazione sia resa conoscibile, sottoposta al contraddittorio e posta a fondamento della sanzione. Nel caso concreto la questione era stata sollevata nella comunicazione di avvio notificata il 19 ottobre 2023 e l'interessato aveva presentato osservazioni. Le fotografie aeree prodotte dal Comune, comprese quelle I.G.M. del 1974 e le immagini successive, dimostravano che il fabbricato nella consistenza attuale era stato realizzato dopo il 2004 e che prima di tale data non risultava alcuna costruzione; la documentazione dell'appellato era equivoca e non provava la realizzazione durante la vigenza della licenza. È quindi irrilevante che una costruzione originaria fosse eventualmente anteriore al 1967, poiché l'ordine riguarda l'edificio a due piani nella consistenza attuale, realizzato dopo la scadenza del titolo e in area vincolata. Il movimento di terra e la rampa non sono pertinenze autonomamente valutabili: l'abuso va considerato unitariamente e la nozione urbanistica di pertinenza non comprende interventi che alterano definitivamente lo stato dei luoghi. Le censure riproposte dall'appellato sono state respinte o dichiarate inammissibili: l'ordinanza descrive analiticamente le opere e motiva l'abusività; non è stata provata la loro realizzazione durante la validità della licenza; la censura sul deposito era inammissibile perché avrebbe richiesto appello incidentale; la possibilità di demolire senza pregiudicare parti conformi attiene alla fase esecutiva; l'indicazione dell'area da acquisire non è requisito dell'ordinanza di demolizione, ma del successivo atto di acquisizione. Spese del doppio grado compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  La cessazione di efficacia del permesso di costruire può, pertanto, essere legittimamente accertata nell’ambito del medesimo procedimento repressivo, purché l’Amministrazione renda conoscibile al privato la propria valutazione circa l’intervenuta scadenza del titolo, instauri sul punto il contraddittorio procedimentale e fondi su tale accertamento il successivo provvedimento sanzionatorio.

  La decadenza del permesso di costruire può essere accertata nel procedimento repressivo, senza un autonomo provvedimento dichiarativo, se l'amministrazione rende conoscibile la valutazione al privato, instaura il contraddittorio e basa su tale accertamento la sanzione.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordinanza impugnata è adeguatamente motivata in quanto contiene un’analitica descrizione delle opere e illustra chiaramente le ragioni della loro abusività

  L'ordine di demolizione è adeguatamente motivato quando identifica analiticamente le opere e chiarisce le ragioni della loro abusività.

• art. 3 l. 241/1990

  L’ordinanza impugnata è adeguatamente motivata in quanto contiene un’analitica descrizione delle opere e illustra chiaramente le ragioni della loro abusività

  L'obbligo di motivazione dell'ordinanza di demolizione è soddisfatto dalla descrizione analitica delle opere e dall'esposizione chiara delle ragioni che ne determinano l'abusività.

• art. 101 c.p.a.

  Quanto ai motivi di ricorso di primo grado, riproposti dall’appellato in memoria di costituzione ai sensi dell’art. 101 c.p.a., è sufficiente osservare che

  In appello le censure di primo grado non esaminate perché assorbite possono essere riproposte ai sensi dell'art. 101 c.p.a.; la contestazione del capo di soccombenza, invece, richiede appello incidentale.

Massime di principio

• La decadenza del permesso di costruire, che richiede un accertamento amministrativo di natura dichiarativa, può essere rilevata nel medesimo procedimento repressivo e non necessita di un provvedimento autonomo, purché la valutazione sulla scadenza sia resa conoscibile all'interessato, sottoposta al contraddittorio procedimentale e posta a fondamento dell'ordine sanzionatorio.
• Quando un ordine di demolizione riguarda un manufatto nella sua consistenza attuale, realizzato dopo la scadenza del titolo edilizio, la possibile preesistenza di una costruzione originaria anteriore al titolo non esclude l'abusività delle opere successivamente eseguite; la prova della realizzazione durante il periodo di efficacia del titolo grava sull'interessato che la deduce, e non è assolta da documentazione equivoca o riferita a una consistenza diversa.
• Gli interventi edilizi devono essere valutati complessivamente, senza frazionare le singole opere per attribuire loro autonoma natura pertinenziale; la pertinenza urbanistica riguarda opere di modesta consistenza e non comprende interventi che alterano definitivamente lo stato dei luoghi.
• L'eventuale impossibilità di demolire l'abuso senza pregiudicare parti conformi non determina l'illegittimità dell'ordine di demolizione, poiché la questione va valutata nella fase esecutiva.
• L'indicazione dell'area destinata all'acquisizione gratuita non è requisito di legittimità dell'ordinanza di demolizione, ma del successivo provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale.
• La parte soccombente in primo grado su un autonomo capo della decisione deve impugnarlo con appello incidentale; la mera riproposizione ex art. 101 c.p.a. non consente di rimettere in discussione quel capo.

Come è indicizzato