Cassazione Civile, Sentenza n. 31517/2024 del 08/12/2024

Esito

La controversia

Il Comune ha eccepito la nullità del bando per le progressioni economiche orizzontali (mobilità orizzontale da C2 a C3) per mancanza di copertura finanziaria e di visto di regolarità contabile; ha contestato che la Corte d'appello non abbia valutato tale nullità sollevata in appello e abbia omesso di pronunciarsi, violando norme di legge e della contrattazione collettiva. La controparte chiedeva il riconoscimento del passaggio e il pagamento delle differenze retributive; il Comune ha prodotto in appello documenti (nota del Segretario e parere MEF) a sostegno della mancanza di copertura.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Comune, ha cassato la sentenza della Corte d'appello di Caltanissetta e ha rinviato la causa alla stessa Corte in diversa composizione per decidere nel merito. La Corte di Cassazione ha stabilito principi di diritto: (i) le decisioni che incidono sul costo del personale richiedono la necessaria copertura finanziaria e la relativa attestazione; l'assenza di tale copertura determina la nullità degli atti/procedure che incidono su spese a carico della P.A.; (ii) la nullità così intesa è rilevabile d'ufficio anche in appello e in cassazione, purché i presupposti di fatto siano stati tempestivamente dimostrati o emergano dagli atti; (iii) il mancato rilievo della nullità da parte del giudice d'appello può essere censurato in cassazione ex art. 360 c.p.c. La decisione rinvia la valutazione concreta (accertamento della presenza o meno della copertura) alla Corte d'appello di rinvio, che dovrà anche decidere sulle spese di legittimità.

Norme richiamate

• CCNL comparto Regioni e Autonomie locali (art. 31, commi 1 e 2)

  "1. Le risorse finanziarie destinate alla incentivazione delle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività (di seguito citate come: risorse decentrate) vengono determinate annualmente dagli enti... 2. Le risorse aventi carattere di certezza, stabilità e continuità... vengono definite in un unico importo..."

  Il CCNL stabilisce che le risorse decentrate (quelle destinate anche alle progressioni economiche orizzontali) devono essere determinate e avere carattere di certezza; la procedura di progressione richiede quindi disponibilità di risorse specifiche.

• CCNL comparto Regioni e Autonomie locali (art. 34, commi 1 e 2)

  "1. Si conferma che gli oneri relativi al pagamento dei maggiori compensi spettanti al personale che ha beneficiato della disciplina sulle progressioni economiche orizzontali... sono interamente a carico delle risorse decentrate previste dall'art. 31, comma 2. 2. Gli oneri... sono calcolati su base annua e sono comprensivi anche della quota della tredicesima mensilità."

  L'onere economico delle progressioni è attribuito alle risorse decentrate: pertanto la loro esistenza e attestazione è presupposto dell'indizione della procedura.

• d.lgs. n. 267/2000 (art. 191)

  L'art. 191 (disciplina della gestione di bilancio) impone che gli enti possano effettuare spese solo se esiste l'impegno contabile e l'attestazione della copertura finanziaria; ciò fonda l'obbligo di copertura per le procedure che incidono su costi del personale.

• d.lgs. n. 267/2000 (art. 153, comma 5)

  Richiamato nella motivazione come norma collegata all'art. 191: attesta la necessità di valida copertura e procedure contabili per gli impegni di spesa.

• codice civile (art. 2126)

  Eccezione: rapporto di lavoro 'di fatto' in violazione di norme deve comunque essere remunerato ai sensi dell'art. 2126 c.c.; principio citato come possibile eccezione rispetto all'inefficacia degli atti senza copertura.

• Costituzione (artt. 35 e 36)

  Richiami costituzionali relativi alla tutela del lavoro e alla retribuzione: utilizzati per qualificare l'eccezione che prestazioni effettivamente rese devono essere remunerate.

• Codice di procedura civile (art. 421 e art. 112)

  Art. 421 c.p.c. (poteri istruttori del giudice) e art. 112 c.p.c. (motivazione): usati per indicare i limiti e le possibilità di acquisizione d'ufficio di prove e l'obbligo motivazionale del giudice nel valutare la nullità.

• Codice di procedura civile (art. 360, comma 1, n. 3 e n.4)

  Norma processuale che consente la censura in cassazione per violazione delle norme di rilevabilità d'ufficio o per mancanza/insufficienza di motivazione quando il giudice di appello non rileva la nullità.

Massime di principio

• Le procedure e gli atti amministrativi che incidono sul costo del personale (es. progressioni economiche) sono validi solo se, al momento dell'indizione, esiste una copertura finanziaria accuratamente attestata; in mancanza, gli atti sono nulli.
• La nullità per violazione di norme imperative o dei presupposti di spesa è rilevabile d'ufficio dal giudice in ogni stato e grado del processo (anche in appello e in cassazione), ma solo se i fatti che ne costituiscono la base risultano tempestivamente acquisiti nel giudizio o emergono dagli atti già ammessi.
• Il giudice d'appello non può rifiutarsi di esaminare una eccezione di nullità sollevata in sede di gravame ove gli elementi fattuali siano acquisiti: deve verificarne la fondatezza e motivare il rigetto se non provata.
• Non è possibile introdurre tardivamente prove per dimostrare fatti nuovi dopo la chiusura della fase istruttoria; le prove/documenti sopravvenuti possono essere valutati solo se i relativi fatti sono emergenti dagli atti o se sussistono giustificati motivi di ammissione (es. forza maggiore, rimessione in termini).
• L'onere della prova sulla mancanza di copertura finanziaria deve essere valutato alla luce delle regole processuali: l'amministrazione può produrre documenti anche in appello, ma il giudice deve accertare se tali elementi fossero acquisibili nel merito e se siano idonei a provare la nullità.
• Fatte salve le ipotesi di lavoro di fatto (art. 2126 c.c.), la P.A. non può essere vincolata da atti che impegnano spesa senza la necessaria copertura contabile.