Cassazione Civile, Sentenza n. 31523/2024 del 08/12/2024

Esito

La controversia

La ricorrente chiedeva il riconoscimento del diritto alla progressione economica orizzontale da C3 a C4, avendo superato la selezione e risultando in posizione utile nella graduatoria definitiva (30.12.2010), e la condanna del Comune al pagamento delle differenze retributive. Il Tribunale di Enna accolse la domanda; la Corte d'appello di Caltanissetta riformò la decisione dichiarando la nullità della procedura selettiva per mancata copertura finanziaria e assenza degli atti formali di impegno di spesa. In Cassazione la ricorrente impugnava principalmente la rilevazione della nullità operata in appello sulla base di documenti prodotti in secondo grado, lamentando violazione del principio del contraddittorio e delle regole sulle preclusioni assertorie e istruttorie.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso ritenendo che la Corte d'appello non aveva correttamente valutato la ritualità dell'introduzione nei fatti processuali dei documenti su cui aveva fondato la dichiarazione di nullità, essendoli prodotti solo in appello senza verifica del rispetto delle preclusioni. Perciò la sentenza d'appello è stata cassata e la causa rinviata alla Corte d'appello di Caltanissetta in diversa composizione. Sono stati assorbiti il secondo e il terzo motivo; il quarto motivo (omessa pronuncia sulla domanda subordinata di risarcimento per differenze retributive con decorrenza 1.1.2004) è stato ritenuto inammissibile perché la ricorrente non ha riproposto espressamente la domanda in appello, con conseguente presunzione di rinuncia. La Corte ha altresì enunciato principi di diritto sulla necessità della copertura finanziaria per atti che incidono sul costo del personale e sulla rilevabilità d'ufficio della nullità, con i limiti indicati.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 267 del 2000, art. 191, comma 1

  Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5

  La Corte conferma che per gli enti locali ogni spesa che impegni oneri richiede impegno contabile e attestazione di copertura; la loro mancanza determina la nullità degli atti che comportano spesa.

• d.lgs. n. 267 del 2000, art. 153, comma 5

  Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrata vincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità

  Stabilisce le modalità e la responsabilità dell'attestazione della copertura finanziaria, richiamata dalla Corte quale presupposto di validità degli atti che generano oneri.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3

  Le pubbliche amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, nel rispetto dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. ... Le pubbliche amministrazioni non possono sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi ... che comportino oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Le clausole difformi sono nulle e non possono essere applicate.

  La contrattazione decentrata deve rispettare i vincoli di bilancio; la Corte usa la norma per ribadire che atti che comportano oneri fuori copertura sono invalsi e nulli.

• CCNL comparto Regioni e Autonomie locali (art. 31 e art. 34)

  Art.31 e art.34 disciplinano la determinazione e la natura delle risorse decentrate e stabiliscono che gli oneri relativi alle progressioni economiche orizzontali sono a carico delle risorse decentrate previste dall'art.31, comma 2

  La contrattazione collettiva conferma che gli oneri delle progressioni economiche devono trovare copertura nelle risorse decentrate; ciò rafforza il principio della necessità della copertura per l'efficacia della procedura.

• codice civile, art. 2126

  Rilevato come eccezione: le prestazioni di fatto (rapporto di lavoro di fatto) devono comunque essere remunerate secondo i principi richiamati, e costituiscono un'eccezione alla regola della nullità quando è avvenuto lo svolgimento di fatto dell'attività lavorativa.

• codice di procedura civile, artt. 345 e 346

  Art.345: ammissibilità di eccezioni 'in senso lato' in appello; Art.346: obbligo di riproporre domande in appello per evitare presunzione di rinuncia. La Corte ha ritenuto che la nullità può essere rilevata d'ufficio in appello purché i fatti siano emersi regolarmente dal processo, e ha dichiarato inammissibile la domanda subordinata non riproposta in appello.

• codice di procedura civile, art. 360, comma 1 (n.3 e n.4) e altri artt. processuali citati

  Riferimento alle norme che disciplinano i motivi di cassazione; la Corte ha valutato i motivi di legittimità alla luce delle regole processuali su preclusioni, rilevabilità d'ufficio e acquisizione processuale dei fatti.

Massime di principio

• Per le amministrazioni pubbliche gli atti e le procedure che comportano oneri per il personale sono validi solo se sono accompagnati da impegno contabile e attestazione della copertura finanziaria: in mancanza sono nulli.
• La nullità di un atto amministrativo o di una procedura per violazione di norme imperative può essere rilevata d'ufficio anche in appello o in cassazione, ma solo se i presupposti di fatto risultano già regolarmente acquisiti nel processo nel rispetto delle preclusioni; non è consentito introdurre nuovi fatti o prove fuori termini per fondare la rilevazione.
• La Corte d'appello non può fondare la decisione su documenti o fatti introdotti tardivamente in modo irregolare rispetto al regime delle preclusioni: deve prima verificare la ritualità dell'acquisizione di tali elementi nel fascicolo processuale.
• La parte che intende ottenere una pronuncia su domande subordinate o alternative deve riproporle espressamente in appello; l'omissione può essere interpretata come rinuncia e rendere inammissibile la relativa doglianza in Cassazione.
• L'eventuale svolgimento di prestazioni lavorative di fatto può comportare obblighi di retribuzione (art.2126 c.c.), ma questa eccezione non legittima automaticamente atti amministrativi formali privi di copertura che creano oneri.
• In casi di cassazione per vizio procedurale o di valutazione della ritualità documentale, il giudice rimette la causa al giudice d'appello per nuovo esame, possibilmente con indicazioni istruttorie e possibilità di rimessione in termini se ricorrono i presupposti di legge.