Cassazione Civile, Sentenza n. 31518/2024 del 08/12/2024

Esito

La controversia

Il ricorrente, dipendente comunale in categoria C1, partecipò a una procedura di progressione economica orizzontale bandita nel 2008 per il passaggio a C2, risultando primo in graduatoria. Chiese il riconoscimento della progressione dal 1° gennaio 2004 e il pagamento delle differenze retributive. Il Tribunale di Enna accolse la domanda; in appello il Comune contestò la validità della procedura per assenza di copertura finanziaria e visto di regolarità contabile, ottenendo l'annullamento della decisione di primo grado. In cassazione il ricorrente impugnò per violazione di motivazione, errata ripartizione dell'onere della prova e ammissibilità della rilevazione della nullità.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha affermato che le procedure di mobilità/progressione economica che comportano oneri a carico della P.A. richiedono, a pena di nullità, l'impegno contabile e l'attestazione della copertura finanziaria al momento dell'indizione, come previsto dagli artt. 191 e 153 comma 5 del d.lgs. 267/2000 e dalla contrattazione collettiva. Ha inoltre precisato che la nullità per violazione di norme imperative è rilevabile d'ufficio in ogni grado di giudizio purché i fatti che la fondano siano già acquisiti in giudizio nei termini processuali; non è consentito invece introdurre nuove prove tardive una volta scadute le preclusioni. Nel caso specifico la Corte d'appello ha correttamente ritenuto assente la copertura finanziaria (i prospetti allegati riguardavano il triennio 1999-2001 mentre la progressione riguardava l'anno 2004), dichiarando quindi l'inefficacia della procedura. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite e al pagamento delle somme liquidate.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 267 del 2000, art. 191, comma 1

  Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5

  L'adozione di atti o l'indizione di procedure che comportano spese è subordinata all'impegno contabile e all'attestazione della copertura: in difetto gli atti sono nulli e non producono obblighi per l'ente.

• d.lgs. n. 267 del 2000, art. 153, comma 5

  Il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati. Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa...

  Attribuisce al responsabile finanziario il compito di attestare la copertura della spesa; tale attestazione è elemento necessario per la validità degli atti che determinano impegni di spesa.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3

  Le pubbliche amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, nel rispetto dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione...

  La contrattazione integrativa locale è vincolata ai limiti di bilancio: non possono essere assunti impegni che generino oneri non previsti dagli strumenti di programmazione.

• CCNL Regioni e Autonomie locali (quadriennio 2002-2005), art. 31, commi 1-2

  1. Le risorse finanziarie destinate alla incentivazione delle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività... 2. Le risorse aventi carattere di certezza, stabilità e continuità determinate nell'anno 2003 ... vengono definite in un unico importo che resta confermato, con le stesse caratteristiche, anche per gli anni successivi...

  Attribuisce carattere definito alle risorse decentrate destinate alle progressioni, indicando che gli oneri per progressioni devono essere coperti dalle risorse decentrate determinate e disponibili.

• CCNL Regioni e Autonomie locali, art. 34, commi 1-2

  1. Si conferma che gli oneri relativi al pagamento dei maggiori compensi spettanti al personale che ha beneficiato della disciplina sulle progressioni economiche orizzontali... sono interamente a carico delle risorse decentrate previste dall'art. 31, comma 2. 2. Gli oneri di cui al comma 1 sono calcolati su base annua e sono comprensivi anche della quota della tredicesima mensilità.

  Stabilisce che gli oneri derivanti dalle progressioni vanno coperti dalle risorse decentrate definite dall'ente; la disponibilità deve essere concreta e riferita all'anno interessato.

• codice civile, art. 2126

  Indica l'eccezione per le prestazioni di fatto: se il rapporto è stato di fatto svolto e richiesto, la P.A. potrebbe essere tenuta alla remunerazione anche se l'atto formale fosse viziato; la Corte la menziona come sola eccezione alla nullità.

• codice civile, art. 2697

  Riguarda l'onere della prova: la Corte ha ritenuto che non vi sia stata violazione dell'art. 2697 perché il giudice d'appello ha motivato la mancanza di copertura in base ai documenti prodotti, senza traslare ingiustificatamente l'onere probatorio.

Massime di principio

• Qualsiasi atto o procedura della P.A. che comporti oneri per il personale richiede, a pena di nullità, l'impegno contabile e l'attestazione della copertura finanziaria al momento dell'indizione.
• La nullità derivante dalla violazione di norme imperative sull'impegno di spesa è rilevabile d'ufficio in ogni grado del processo, purché i fatti che la fondano risultino già acquisiti agli atti in tempo utile (senza consentire la produzione tardiva di nuove prove oltre le preclusioni).
• Se la documentazione prodotta dall'ente documenta risorse riferite ad anni o trienni diversi da quelli di efficacia della misura (es. risorse per 1999-2001 per una progressione riferita al 2004), la copertura per l'anno di interesse non si considera dimostrata.
• L'eccezione secondo cui la P.A. debba comunque pagare per prestazioni di fatto (art. 2126 c.c.) è un'eccezione ristretta e non estende la validità degli atti amministrativi privi di copertura formale.
• Le parti possono sollevare in appello questioni di nullità non rilevate in primo grado; il giudice di appello è tenuto a rilevarle d'ufficio se i presupposti fattuali sono già acquisiti nel processo.
• La compressione delle fasi istruttorie e il divieto di introdurre nuove prove oltre i termini preclusivi impongono di documentare tempestivamente la disponibilità delle risorse: l'assenza di documenti idonei può portare al rigetto della pretesa di avanzamento retributivo.