Sentenza n. 5207/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguardava la legittimità della clausola della concessione demaniale marittima che consentiva l'aumento del canone in conseguenza degli investimenti realizzati dall'Autorità portuale sui beni concessi, inclusi interventi che un precedente Accordo di programma aveva posto a carico dell'Autorità. In primo grado la società concessionaria aveva dedotto violazione degli artt. 11 e 15 l. 241/1990, dell'Accordo di programma del 1° agosto 2007, dell'art. 97 Cost. e dell'art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990, nonché difetto di presupposto, motivazione e istruttoria, illogicità, contraddittorietà, travisamento, sviamento e ingiustizia manifesta. L'Autorità portuale ha appellato la sentenza deducendo: difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; tardività dell'impugnazione degli atti presupposti; acquiescenza alle clausole contrattuali mediante sottoscrizione del contratto; violazione degli artt. 107 e 108 TFUE, dell'art. 11-bis l.r. 17/2011 e dell'art. 52 l. 234/2012, sostenendo che il rispetto dell'Accordo avrebbe determinato un aiuto di Stato; erronea qualificazione della funzione del canone; violazione della parità di trattamento e del legittimo affidamento fondato su una prassi amministrativa e sul comportamento di una società controllante. La concessionaria ha riproposto in via subordinata i motivi assorbiti, relativi all'illegittimità della Tariffa P del regolamento portuale e alla violazione dell'Accordo di programma.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo perché la controversia non riguardava una mera quantificazione aritmetica del canone, ma i criteri discrezionali adottati per la sua rideterminazione e la corretta esecuzione di un Accordo di programma, materie riconducibili all'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 e lett. b), c.p.a. Ha escluso la tardività: la domanda della concessionaria aveva anche natura di accertamento negativo della debenza della maggiorazione, non soggetta ai termini decadenziali propri dell'azione di annullamento; inoltre, la delibera tecnica del 2020 era endoprocedimentale e non immediatamente lesiva, mentre la lesione si era concretizzata con il provvedimento concessorio definitivo del 2024. Anche il regolamento generale e il provvedimento del 2021 non avevano autonoma lesività immediata, poiché la contestazione riguardava l'applicazione delle relative previsioni alla specifica concessione e agli interventi disciplinati dall'Accordo. Ha escluso l'acquiescenza: la sottoscrizione del contratto era necessaria per perfezionare la concessione, non era univocamente dimostrativa di rinuncia alla tutela giurisdizionale ed era stata preceduta da una PEC con espressa riserva di impugnazione. La riserva preventiva non richiedeva, in assenza di una specifica previsione normativa, l'inserimento di una postilla nel contratto. Nel merito, l'Accordo di programma del 2007, quale disciplina specificamente negoziata e vincolante, prevaleva sul regolamento generale successivo e imponeva all'Autorità di sostenere integralmente il costo degli interventi indicati, senza traslarlo sul concessionario mediante aumento del canone. Tale obbligo costituiva anche un autovincolo all'esercizio della discrezionalità amministrativa. Il giudice ha escluso che il rispetto dell'Accordo integrasse un aiuto di Stato: l'Autorità non aveva dimostrato un rischio concreto di distorsione della concorrenza; gli interventi erano stati programmati prima e indipendentemente dalla concessione, finanziati per il miglioramento del bene demaniale e accompagnati da obblighi equivalenti assunti dalle altre parti dell'Accordo; inoltre, la concessione era stata attribuita mediante procedura competitiva. La Tariffa P aveva natura sostanzialmente recuperatoria degli investimenti, sicché l'aumento alterava l'equilibrio economico-finanziario della concessione e contraddiceva gli obblighi precedentemente assunti. La prassi amministrativa e il comportamento della società controllante non potevano fondare un affidamento dell'Autorità contrario a un preciso accordo negoziale. La riproposizione dei motivi assorbiti dalla concessionaria è stata dichiarata improcedibile per carenza di interesse, essendo stato integralmente respinto l'appello. L'Autorità appellante è stata condannata alle spese, liquidate in euro 4.000,00.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende le controversie relative all'esecuzione degli accordi di programma.

• art. 133, comma 1, lett. b) c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende le controversie relative alle concessioni di beni pubblici quando la controversia coinvolge valutazioni discrezionali sui criteri di determinazione del canone, e non una mera quantificazione patrimoniale.

• artt. 29 e 41 c.p.a.

  I termini decadenziali per l'impugnazione non si applicano alla domanda di accertamento negativo della debenza di una componente del canone, soggetta ai termini di prescrizione; gli atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività non devono essere impugnati separatamente.

• art. 101, comma 2 c.p.a.

  La parte appellata può riproporre in appello i motivi assorbiti; la loro trattazione diviene però improcedibile se il rigetto dell'appello rende tali motivi privi di interesse.

• art. 11 l. 241/1990

  Gli accordi amministrativi specificamente negoziati vincolano l'amministrazione al rispetto degli impegni assunti, secondo buona fede, e possono conformare l'esercizio successivo del potere.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  L'amministrazione deve agire secondo buona fede e correttezza, evitando di disattendere ex post impegni negoziali previamente assunti e non rappresentati come superabili nel procedimento concessorio.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità impediscono di alterare senza adeguata giustificazione l'equilibrio economico della concessione e di eludere gli impegni assunti dall'amministrazione.

• artt. 107 e 108 TFUE

  Il divieto di aiuti di Stato non opera in via automatica per ogni intervento pubblico favorevole a un privato: occorre dimostrare l'idoneità concreta dell'intervento a falsare la concorrenza; nel caso esaminato tale prova mancava.

• art. 1341, comma 2 c.c.

  La doppia sottoscrizione di clausole contrattuali non dimostra da sola l'acquiescenza all'atto amministrativo né la rinuncia alla tutela giurisdizionale, quando il comportamento complessivo e una preventiva riserva manifestino la volontà contraria.

• art. 2946 c.c.

  La domanda di ripetizione dell'indebito o di accertamento negativo della pretesa patrimoniale dell'amministrazione è soggetta alla prescrizione ordinaria decennale, non al termine decadenziale per l'azione di annullamento.

• legge n. 166/2002

  Gli interventi infrastrutturali finanziati con fondi pubblici vincolati e previsti dall'Accordo di programma dovevano essere sostenuti dall'Autorità secondo il riparto degli oneri stabilito dall'Accordo.

Massime di principio

• Nelle controversie sui canoni di concessione demaniale, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sussiste quando la determinazione del canone deriva da una valutazione discrezionale sui criteri di applicazione o da una revisione dello stato e del valore del bene, e non da una mera operazione aritmetica vincolata; la giurisdizione esclusiva sussiste inoltre per le controversie relative all'esecuzione di un accordo di programma.
• La domanda diretta ad accertare l'insussistenza di una componente del canone concessorio ha natura di accertamento negativo di una pretesa patrimoniale e non è soggetta ai termini decadenziali dell'impugnazione degli atti amministrativi, ma al termine prescrizionale applicabile; gli atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività non devono essere impugnati separatamente.
• La sottoscrizione del contratto accessivo a una concessione non integra acquiescenza alle clausole contestate se, valutato il comportamento complessivo, essa non esprime in modo chiaro, univoco e significativo la volontà di rinunciare alla tutela giurisdizionale, soprattutto quando sia stata preceduta da una tempestiva riserva di impugnazione comunicata alla controparte.
• In caso di contrasto tra una disciplina generale successiva e un accordo amministrativo specificamente negoziato, devono prevalere gli impegni puntuali dell'accordo, quando siano validi, vincolanti e riferiti alla medesima fattispecie; l'amministrazione non può eluderli richiamando una regolazione generale sopravvenuta, in violazione della buona fede e dell'autovincolo assunto.
• L'autorità concedente non può trasferire sul concessionario, mediante aumento del canone, costi di interventi infrastrutturali che un precedente accordo aveva posto espressamente a carico dell'autorità stessa, se tale trasferimento altera l'equilibrio economico-finanziario della concessione e contraddice il piano economico fondato sugli impegni negoziali.
• Il richiamo al divieto di aiuti di Stato non consente di disapplicare automaticamente un accordo amministrativo: occorre dimostrare un concreto rischio di alterazione della concorrenza. Tale rischio può essere escluso, in particolare, quando gli interventi siano stati programmati prima e indipendentemente dalla concessione, perseguano il miglioramento del bene pubblico, siano compensati da obblighi equivalenti del privato e la concessione sia stata affidata mediante procedura competitiva.

Come è indicizzato