Cassazione Civile, Sentenza n. 38597/2021 del 06/12/2021

Esito

La controversia

I ricorrenti impugnano la sentenza del Consiglio di Stato che aveva ritenuto di competenza del giudice amministrativo (T.A.R.) le impugnazioni relative alle deliberazioni comunali con cui i Comuni di Penne e Collecorvino deliberarono la vendita tramite asta pubblica delle partecipazioni nella Vestina Gas s.r.l. Hanno dedotto due censure: (1) omissione di esame del giudicato già formato in favore del giudice ordinario (art. 2909 c.c.), poiché precedenti giudizi avevano dichiarato competenza del giudice ordinario o avevano deciso senza sollevare questione di giurisdizione; (2) errata qualificazione dell'oggetto processuale: la controversia sarebbe in realtà incentrata sull'avviso d'asta (fase privatistica/negoziale) e su profili di vendita congiunta (rilevanza dell'art. 2468 c.c.), per cui la giurisdizione sarebbe del giudice ordinario.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno rigettato il ricorso. Sul primo motivo hanno escluso che esistesse un giudicato esterno idoneo a precludere la decisione sul riparto di giurisdizione: le sentenze amministrative o le ordinanze cautelari che pronunciino solo sulla giurisdizione o che siano prive di decisione di merito non producono efficacia di giudicato esterno sulla giurisdizione; inoltre l'ordinanza cautelare del Tribunale non rientra nella nozione di cui all'art. 2909 c.c. Sul secondo motivo hanno confermato che le deliberazioni consiliari di alienazione rappresentano atti amministrativi prodromici alla vicenda negoziale e rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; le questioni privatistiche successive (stipulazione del contratto, esecuzione, rapporti contrattuali) restano invece devolute al giudice ordinario. Sono state condannate le parti ricorrenti al pagamento delle spese di lite.

Norme richiamate

• art. 2909 cod. civ.

  La Corte ha richiamato il principio secondo cui il giudicato esterno sulla giurisdizione esiste solo se la pronuncia contiene anche una decisione di merito; le sentenze che si limitano a statuire sulla giurisdizione senza decidere il merito non producono efficacia di cosa giudicata esterna.

• art. 7 d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175

  "con deliberazione del consiglio comunale"; "in casi eccezionali, a seguito di deliberazione motivata... l'alienazione può essere effettuata mediante negoziazione diretta"

  La norma disciplina le modalità di deliberazione da parte degli enti locali per l'alienazione delle partecipazioni; la Corte l'ha interpretata come prova che la scelta dell'alienazione, se assunta con deliberazione consiliare, è un atto amministrativo prodromico soggetto al controllo del giudice amministrativo.

• art. 20, comma 5, d.lgs. n. 175/2016

  Prevede che gli atti di alienazione siano disciplinati anche dalle disposizioni del codice civile e che sia possibile derogare alle regole originarie; la Corte l'ha considerata irrilevante rispetto alla competenza giurisdizionale, confermando la devoluzione al giudice amministrativo delle impugnazioni sugli atti prodromici.

• art. 5, comma 9, d.lgs. n. 50/2016

  Richiamato in tema di procedure di evidenza pubblica per la scelta del socio privato; evidenzia il collegamento tra disciplina dell'evidenza pubblica e giurisdizione amministrativa sulle fasi preliminari.

• art. 2468 cod. civ.

  Citato dai ricorrenti in relazione alla presunta illegittimità della vendita congiunta; la Corte ha ritenuto che il mero richiamo alla norma non modificava il petitum sostanziale (impugnazione di atti amministrativi) e non spostava la giurisdizione verso il giudice ordinario.

• art. 111, comma 8 Cost.; art. 362, comma 1 cod. proc. civ.

  Servono a giustificare la proposizione del ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione; la Corte ha confermato la proprio competenza a sindacare le decisioni del Consiglio di Stato sulla giurisdizione nelle Sezioni Unite.

• art. 700 cod. proc. civ.

  Riferita al procedimento d'urgenza promosso in sede civile; la Corte ha rilevato che l'ordinanza cautelare emessa in tali sede non costituisce giudicato esterno ai sensi dell'art. 2909 c.c.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Riferita alla determinazione del contributo unificato; la Corte ha dichiarato sussistenti i presupposti per l'applicazione del contributo nella misura richiesta.

Massime di principio

• Le deliberazioni degli organi politici (es. consigli comunali) che dispongono l'alienazione di partecipazioni pubbliche sono atti amministrativi prodromici alla conclusione del negozio: la loro impugnazione rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.
• La distinzione decisiva tra competenza amministrativa e ordinaria è temporale e funzionale: il giudice amministrativo giudica sulle fasi preliminari/formative della volontà dell'ente e sulle procedure di evidenza pubblica; il giudice ordinario è competente sulle vicende negoziali successive (stipula, esecuzione, rapporti contrattuali).
• Il richiamo alla normativa privatistica (es. art. 2468 c.c.) all'interno di una domanda che resta strutturalmente volta ad impugnare atti amministrativi non è di per sé idoneo a trasferire la giurisdizione al giudice ordinario.
• Il giudicato esterno sulla giurisdizione si forma solo quando la decisione che dichiara la competenza è accompagnata da una pronuncia di merito; le ordinanze cautelari o pronunce limitate alla giurisdizione non producono efficacia di cosa giudicata esterna.
• Un precedente giudizio che abbia declinato la giurisdizione in favore dell'altro ordine di giudice non impedisce automaticamente che in altro processo si affermi il contrario, salvo che il primo non abbia deciso anche nel merito con efficacia di giudicato esterno.