Sentenza n. 2627/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittima l’ordinanza comunale di demolizione n. 47 del 2 agosto 2017, riguardante numerose opere realizzate su immobili destinati ad attività commerciale, deposito e abitazione, nonché su un lotto di terreno sottoposto a molteplici vincoli urbanistici, paesaggistici e ambientali. Le opere comprendevano pavimentazioni, tettoie, pergolati, gazebo, ampliamenti e chiusure di spazi, modifiche interne, manufatti destinati a deposito, una cucina con servizio igienico, una piscina e opere accessorie. Gli appellanti hanno dedotto, in sintesi, che molte opere avessero natura pertinenziale, fossero di modeste dimensioni, non determinassero nuova volumetria o superficie utile e fossero eventualmente assoggettabili a DIA o SCIA, anziché a permesso di costruire. Hanno inoltre sostenuto che la pendenza di domande di condono relative ai manufatti preesistenti e di istanze di accertamento di conformità e compatibilità paesaggistica impedisse l’adozione o l’esecuzione dell’ordine di demolizione. Sono stati dedotti anche il difetto di motivazione dell’ordinanza, l’omessa valutazione della pertinenzialità delle opere, la mancata considerazione del lungo tempo trascorso e del conseguente affidamento, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, la necessità di applicare eventualmente una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. 380/2001 e la possibilità di ottenere l’autorizzazione paesaggistica postuma. Gli appellanti hanno infine dedotto l’erroneità della sentenza per non avere esaminato analiticamente le singole opere e per non avere attribuito rilievo alla successiva demolizione o rimozione di alcuni manufatti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. La documentazione fotografica acquisita in esecuzione dell’ordinanza istruttoria ha dimostrato che i manufatti, valutati anche complessivamente e non soltanto singolarmente, avevano alterato la conformazione del sito e violato i vincoli e la disciplina di piano, che non consentivano la creazione di nuovi volumi. In assenza di valido titolo edilizio e paesaggistico, l’azione repressiva del Comune è stata ritenuta doverosa e vincolata. Il Collegio ha affermato che, in area sottoposta a vincolo paesaggistico, la demolizione può essere disposta per opere realizzate senza titolo edilizio e senza autorizzazione paesaggistica, indipendentemente dalla qualificazione dell’intervento come pertinenziale, manutenzione straordinaria, opera minore o intervento realizzabile mediante DIA o SCIA. Ciò che rileva è la realizzazione dell’intervento in zona vincolata in assoluta carenza di titolo, sia urbanistico sia paesaggistico. La pendenza di domande di condono relative a manufatti preesistenti non impedisce la repressione di ulteriori opere abusive realizzate sugli stessi immobili. La natura vincolata dell’ordine di demolizione esclude la necessità di una specifica motivazione sulla scelta della sanzione, di una comparazione tra interesse pubblico e interessi privati e della considerazione del tempo trascorso o dell’affidamento del destinatario. Per la stessa ragione, non era necessaria la preventiva partecipazione procedimentale, anche alla luce dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990. Quanto all’istanza di accertamento di conformità del 7 dicembre 2017, il Collegio ha condiviso il rilievo del TAR secondo cui la mancata risposta alla richiesta comunale di integrazione del 7 giugno 2018 escludeva un interesse dimostrato alla conclusione favorevole del procedimento; inoltre, le interlocuzioni intervenute rendevano infondate le censure relative alla violazione degli artt. 7 e 10-bis della legge n. 241/1990. La diversa istanza di sanatoria e compatibilità paesaggistica del 25 giugno 2019, asseritamente ancora pendente, non è stata considerata perché le determinazioni espresse o tacite eventualmente adottate al riguardo non erano oggetto del giudizio. Gli appellanti sono stati condannati al pagamento delle spese del grado, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  L’art. 27 del D.P.R. n. 380/2001 impone di adottare un provvedimento di demolizione per tutte le opere che siano, comunque, costruite senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesistico.

  In area vincolata, l’amministrazione deve reprimere con la demolizione le opere realizzate senza titolo edilizio e paesaggistico, indipendentemente dal titolo edilizio astrattamente necessario per l’intervento.

• art. 21-octies comma 2 l. 241/1990

  Gli ordini di demolizione, che hanno contenuto vincolato ... non richiedono una specifica motivazione o la preventiva partecipazione degli interessati.

  La natura vincolata dell’ordine di demolizione rende non invalidanti le omissioni partecipative e i vizi formali che non avrebbero potuto condurre a un diverso contenuto dell’atto.

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  Le censure di violazione delle garanzie partecipative sono infondate quando l’amministrazione abbia comunque instaurato interlocuzioni con l’interessato e il provvedimento abbia contenuto vincolato.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La proposizione dell’istanza di accertamento di conformità non impedisce, di per sé, la legittima adozione dell’ordine di demolizione; la relativa istanza e il suo eventuale silenzio-rigetto costituiscono vicende distinte, da impugnare autonomamente.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione è stata invocata dagli appellanti, ma non è stata ritenuta applicabile al caso concreto.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  La possibilità di una compatibilità paesaggistica postuma non incide sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione adottata in precedenza in assenza del necessario titolo paesaggistico.

• art. 181 d.lgs. 42/2004

  L’istanza di compatibilità paesaggistica non impedisce la repressione dell’abuso paesaggistico in mancanza di un titolo valido al momento della realizzazione dell’intervento.

• art. 35 l. 47/1985

  La pendenza di una domanda di condono non consente la prosecuzione o l’esecuzione di ulteriori opere abusive sul manufatto non ancora sanato, salvo il rispetto delle procedure previste dalla legge.

Massime di principio

• In presenza di una pluralità di opere edilizie abusive realizzate nella medesima area, l’impatto urbanistico e paesaggistico deve essere valutato anche considerando l’effetto complessivo dei manufatti, e non soltanto la rilevanza individuale di ciascuna opera.
• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, la realizzazione di opere senza valido titolo edilizio e senza autorizzazione paesaggistica legittima l’esercizio del potere repressivo e l’adozione dell’ordine di demolizione indipendentemente dalla qualificazione dell’intervento come pertinenza, manutenzione straordinaria, opera di modesta entità o intervento astrattamente realizzabile mediante DIA o SCIA.
• La pendenza di una domanda di condono relativa a un manufatto preesistente non impedisce al Comune di reprimere ulteriori opere abusive realizzate sul medesimo immobile o in sua adiacenza.
• L’ordine di demolizione di opere abusive ha natura vincolata e, pertanto, non richiede una specifica motivazione sulla scelta della demolizione, una comparazione tra interesse pubblico e interesse privato, né la considerazione del tempo trascorso o dell’affidamento maturato dal responsabile dell’abuso.
• La natura vincolata dell’ordine di demolizione esclude, in via generale, la necessità della preventiva comunicazione di avvio del procedimento; le omissioni partecipative non determinano comunque l’illegittimità dell’atto quando non avrebbero potuto incidere sul suo contenuto.
• La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità successiva all’ordine di demolizione non incide sulla legittimità dell’ordine già adottato; le determinazioni espresse o tacite sull’istanza costituiscono una vicenda distinta, da contestare con specifica impugnazione.

Come è indicizzato