Sentenza n. 2024/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento comunale del 1° ottobre 2024, adottato dopo tre verbali della Polizia Locale del 2023 per musica diffusa in orario vietato e disturbo della quiete, con sospensione dell’attività per quindici giorni. Ha dedotto: 1) violazione degli artt. 18 e 20, comma 2, l. 689/1981 e dei principi di legalità e colpevolezza, sostenendo che la sospensione, qualificata dal regolamento come sanzione accessoria, non potesse essere applicata prima della definitività delle violazioni presupposte e in assenza delle relative ordinanze-ingiunzione; 2) violazione della disciplina sull’inquinamento acustico, perché non erano stati indicati i limiti di emissione e immissione applicabili né i valori rilevati, e non era stata svolta una rilevazione fonometrica; 3) difetto di presupposto, travisamento e vizio di motivazione, poiché l’accertamento sarebbe fondato sulla sola percezione soggettiva degli agenti, senza riscontri tecnici o segnalazioni di cittadini e senza considerare il possibile contributo degli esercizi vicini; 4) omessa considerazione delle osservazioni procedimentali e contraddittorietà tra il verbale del 27 luglio 2023, che non indicava lo stato delle porte, e la nota della Polizia Locale del 9 agosto 2024, dedotta come integrazione postuma della motivazione; 5) violazione dell’art. 14 l. 689/1981 per la mancata contestazione immediata, giustificata genericamente dalla necessità di ulteriori accertamenti d’ufficio. La società aveva inoltre sostenuto in sede amministrativa che la musica non fosse udibile all’esterno e che i rumori potessero provenire da altri esercizi o dagli avventori.

La decisione

Il TAR ha respinto tutti i motivi. 1) La sospensione prevista dall’art. 65, comma 14, del regolamento comunale è una misura autonoma e distinta dalla sanzione pecuniaria, adottata dall’ufficio competente all’esito di un procedimento autonomo regolato dalla l. 241/1990; il termine «accessoria» significa ulteriore o aggiuntiva e non richiama la sanzione accessoria disciplinata dall’art. 20 l. 689/1981. Non sussiste quindi pregiudizialità rispetto alla definizione dei procedimenti relativi ai verbali. 2) La disposizione comunale tutela la tranquillità pubblica e privata, bene distinto dalla salute pubblica protetta dalla disciplina sull’inquinamento acustico: la violazione consiste nel turbamento della quiete in orario vietato e non richiede il superamento di soglie acustiche, né misurazioni fonometriche o l’indicazione dei limiti del piano di classificazione acustica. 3) L’accertamento può fondarsi sulla percezione diretta degli agenti della riproduzione di musica idonea a turbare la quiete in orario vietato. I verbali fanno piena prova, ai sensi dell’art. 2700 c.c., dei fatti percepiti e attestati dai pubblici ufficiali, non contestati con querela di falso; anche la riconducibilità della musica al locale non è stata specificamente contestata con tale strumento. 4) La circostanza delle porte aperte era già riportata in un separato verbale di sopralluogo redatto contestualmente ai fatti, alla presenza di un dipendente del locale; la nota del 9 agosto 2024 l’ha soltanto esplicitata in risposta alle osservazioni, senza integrare postumamente la motivazione. Il provvedimento ha inoltre dato conto delle ragioni per cui le controdeduzioni non superavano gli accertamenti. 5) L’art. 14 l. 689/1981 richiede la contestazione immediata solo quando possibile e consente la notificazione entro novanta giorni; nel caso concreto il termine è stato rispettato e i verbali indicavano la necessità di ulteriori accertamenti d’ufficio. Ricorso integralmente respinto; spese a carico della società, liquidate in favore del Comune in un importo oscurato, oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 65, commi 1 e 14, Regolamento di Polizia e Sicurezza Urbana del Comune di Venezia

  L’illecito sanzionato dall’art. 65, comma 1, del Regolamento di Polizia e Sicurezza Urbana tutela un bene giuridico distinto rispetto a quello protetto dalla L. n. 447/1995, la quale è preordinata alla salvaguardia della salute pubblica attraverso la fissazione di soglie di tollerabilità delle emissioni sonore, mentre la disposizione regolamentare mira a preservare la tranquillità pubblica e privata a prescindere dal superamento di determinati valori acustici.

  Il divieto comunale di turbare la quiete in determinati orari tutela la tranquillità pubblica e privata e integra una fattispecie distinta dall’inquinamento acustico; l’accertamento non richiede il superamento di soglie fonometriche.

• art. 7-bis d.lgs. 267/2000

  La sospensione dell’attività prevista dall’art. 65, comma 14, del Regolamento di Polizia e Sicurezza Urbana – a norma del quale “Nel caso che i contravventori siano titolari o gestiscano attività commerciali con somministrazione non assistita di cibi e bevande ovvero pubblici esercizi e che, nell’ambito di un triennio, si rendano responsabili di più violazioni al presente articolo si applica la sanzione accessoria della sospensione dell’attività per tre giorni alla prima reiterazione del comportamento, di quindici giorni alla seconda, di revoca dell’autorizzazione all’esercizio alla terza. La sanzione accessoria sarà applicata dagli uffici competenti al rilascio dell’autorizzazione” – costituisce infatti una misura autonoma e distinta rispetto alla sanzione pecuniaria irrogata ai sensi dell’art. 7 bis del D. Lgs. n. 267/2000 e soggetta al procedimento di cui alla L. n. 689/1981.

  La sospensione dell’attività è autonoma e distinta dalla sanzione pecuniaria prevista per la violazione amministrativa; la pronuncia non attribuisce alla norma un’ulteriore interpretazione sostanziale.

• art. 20 l. 689/1981

  Il termine “accessoria” utilizzato dal regolamento comunale, pertanto, non richiama la nozione di sanzione accessoria di cui all’art. 20 della L. n. 689/1981, ma va inteso quale sinonimo di “ulteriore” e “aggiuntiva”, presupponendo l’intervento di un organo amministrativo diverso da quello che accerta la violazione principale, all’esito di un procedimento autonomo, retto dalla L. n. 241/1990 e non dalla L. n. 689/1981, che prevede la comunicazione di avvio, la partecipazione dell’interessato e l’adozione di un provvedimento motivato autonomamente impugnabile, come in concreto avvenuto nella specie.

  La qualificazione regolamentare della sospensione come «accessoria» non la assoggetta alla disciplina dell’art. 20 l. 689/1981: si tratta di una misura ulteriore, decisa in un autonomo procedimento amministrativo.

• l. 241/1990

  Il termine “accessoria” utilizzato dal regolamento comunale, pertanto, non richiama la nozione di sanzione accessoria di cui all’art. 20 della L. n. 689/1981, ma va inteso quale sinonimo di “ulteriore” e “aggiuntiva”, presupponendo l’intervento di un organo amministrativo diverso da quello che accerta la violazione principale, all’esito di un procedimento autonomo, retto dalla L. n. 241/1990 e non dalla L. n. 689/1981, che prevede la comunicazione di avvio, la partecipazione dell’interessato e l’adozione di un provvedimento motivato autonomamente impugnabile, come in concreto avvenuto nella specie.

  La misura di sospensione è adottata all’esito di un procedimento autonomo retto dalla l. 241/1990, nel quale sono garantite comunicazione di avvio, partecipazione e adozione di un provvedimento motivato autonomamente impugnabile.

• l. 447/1995

  L’illecito sanzionato dall’art. 65, comma 1, del Regolamento di Polizia e Sicurezza Urbana tutela un bene giuridico distinto rispetto a quello protetto dalla L. n. 447/1995, la quale è preordinata alla salvaguardia della salute pubblica attraverso la fissazione di soglie di tollerabilità delle emissioni sonore, mentre la disposizione regolamentare mira a preservare la tranquillità pubblica e privata a prescindere dal superamento di determinati valori acustici.

  La disciplina della l. 447/1995 e il divieto comunale di disturbo della quiete hanno oggetto e presupposti distinti: la prima considera le soglie di tollerabilità acustica, mentre il secondo protegge la tranquillità pubblica e privata.

• art. 2700 c.c.

  Tale verifica risulta, nella specie, adeguatamente compiuta e riportata nei tre verbali di accertamento, i quali, in quanto atti pubblici, fanno piena prova, fino a querela di falso, dei fatti che il pubblico ufficiale attesta essere avvenuti in sua presenza, ai sensi dell’art. 2700 c.c., dovendosi ritenere che “i verbali sono fidefacenti e possono essere contestati con querela di falso, che non risulta proposta, e pertanto i fatti ivi descritti devono ritenersi accertati”.

  I verbali fanno piena prova, fino a querela di falso, dei fatti che il pubblico ufficiale attesta essere avvenuti in sua presenza; nel caso concreto, la riproduzione della musica, l’orario, il disturbo percepito e le condizioni direttamente osservate sono stati ritenuti fatti di percezione immediata.

• art. 13 l. 689/1981

  Dagli atti di causa risulta che la circostanza dell’apertura delle porte del locale al momento del sopralluogo del 27.07.2023 non è stata introdotta ex novo dalla nota del 09.08.2024, bensì era già stata verbalizzata contestualmente all’accertamento, in un separato verbale di sopralluogo redatto ai sensi dell’art. 13 della L. n. 689/1981 alla presenza di un dipendente del locale, di cui la nota del 09.08.2024 si è limitata a dare atto con maggior dettaglio in replica alle osservazioni della ricorrente; non si tratta, dunque, di un’integrazione postuma della motivazione, ma della mera esplicitazione di elementi istruttori già acquisiti al procedimento contestualmente ai fatti.

  Elementi fattuali già acquisiti e verbalizzati contestualmente al sopralluogo possono essere successivamente esplicitati in risposta alle osservazioni dell’interessato senza costituire integrazione postuma della motivazione.

• art. 14 l. 689/1981

  Invero, l’art. 14, comma 1, della L. n. 689/1981 impone la contestazione immediata della violazione soltanto “quando è possibile”, ammettendo, in caso contrario, la notificazione degli estremi della violazione entro novanta giorni, termine pacificamente rispettato nella specie con riferimento a tutti e tre i verbali.

  La contestazione immediata è dovuta solo quando possibile; in caso contrario gli estremi della violazione possono essere notificati entro novanta giorni, termine rispettato nel caso esaminato.

Massime di principio

• La sospensione dell’attività prevista da un regolamento comunale per la reiterazione di violazioni può costituire una misura amministrativa autonoma e ulteriore rispetto alla sanzione pecuniaria, anche se il regolamento la denomina «accessoria». Se adottata da un organo diverso all’esito di un procedimento autonomo regolato dalla l. 241/1990, la definizione dei procedimenti relativi ai verbali presupposti non costituisce condizione di previa definizione né determina un rapporto di pregiudizialità.
• Un regolamento comunale può vietare condotte che turbino la quiete pubblica o privata in determinati orari indipendentemente dal superamento delle soglie di rumorosità previste dalla disciplina sull’inquinamento acustico; per accertare tale specifica violazione non sono necessari misurazioni fonometriche o l’indicazione dei limiti acustici applicabili.
• La violazione del divieto di diffondere musica o rumori idonei a turbare la quiete in orario vietato può essere accertata sulla base della percezione diretta degli agenti. I verbali fanno piena prova, fino a querela di falso, dei fatti avvenuti in presenza del pubblico ufficiale e direttamente percepiti; contestazioni circa la provenienza dei rumori o le circostanze fattuali attestate non superano tale efficacia probatoria se non sono proposte con lo strumento della querela di falso.
• L’esplicitazione, in una nota successiva, di circostanze già acquisite e verbalizzate contestualmente ai fatti non integra motivazione postuma, quando la nota si limita a richiamare elementi istruttori preesistenti e a rispondere alle osservazioni dell’interessato.
• La contestazione immediata prevista dall’art. 14 l. 689/1981 è richiesta soltanto quando possibile; se occorrono ulteriori accertamenti d’ufficio, gli estremi della violazione possono essere notificati entro novanta giorni.

Come è indicizzato