Cassazione Civile, Ordinanza n. 28007/2025 del 21/10/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ordinanza ingiunzione emessa per violazione dell'art. 19 del D.Lgs. n. 374/1990, contestata a chi aveva avviato la costruzione di quattro corpi di fabbrica di un residence su un terreno in prossimità della linea doganale rappresentata dal lido del mare, senza la preventiva autorizzazione del direttore dell'Ufficio delle Dogane. Il Tribunale aveva inizialmente confermato la sussistenza materiale della condotta e poi ridotto la sanzione, ritenendo non del tutto esclusa la colpa perché il soggetto sanzionato, pur avendo attivato lo Sportello unico per l'edilizia e ottenuto il permesso di costruire, avrebbe comunque dovuto verificare la completezza della documentazione, compresa l'autorizzazione doganale. La Corte d'appello, invece, ha annullato l'ingiunzione valorizzando la buona fede e il legittimo affidamento ingenerato dal rilascio del permesso di costruire da parte dello Sportello unico, competente anche ad acquisire gli atti di assenso necessari. L'Agenzia ha proposto ricorso per cassazione deducendo la violazione e falsa applicazione dell'art. 19 del D.Lgs. n. 374/1990, dell'art. 5 del DPR n. 380/2001 e dell'art. 3 della L. n. 689/1981: secondo la ricorrente la colpa negli illeciti amministrativi sarebbe presunta, gravando sull'autore della violazione l'onere di provare l'assenza di colpa; inoltre, chi svolge professionalmente attività edilizia dovrebbe informarsi autonomamente sull'esistenza dell'autorizzazione doganale, non potendo invocare la sola inerzia o omissione dell'amministrazione. Il ricorso richiama anche un precedente penale relativo alla DIA, ritenuto dalla Corte inconferente rispetto al permesso di costruire, e sottolinea che l'art. 9-bis del DPR n. 380/2001, che impone l'acquisizione d'ufficio dei documenti da parte delle amministrazioni, non era ancora vigente al momento dei fatti.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto corretta la decisione di merito che aveva escluso la colpa in ragione della buona fede del trasgressore e del legittimo affidamento sul permesso di costruire rilasciato dallo Sportello unico per l'edilizia, ufficio che aveva competenza esclusiva a curare l'acquisizione preventiva dei pareri e delle autorizzazioni necessarie, compresa quella doganale. La Corte ha osservato che l'art. 9-bis del DPR n. 380/2001, pur non applicabile ratione temporis, non ha introdotto ex novo tale logica, già desumibile dall'art. 5, comma 4, lett. c), del medesimo testo unico edilizio. Ha inoltre ritenuto inconferente il richiamo al precedente penale sulla DIA, poiché il permesso di costruire è un provvedimento ampliativo idoneo a ingenerare affidamento sulla legittimità dell'intervento e sulla completezza degli assensi endoprocedimentali. La Corte ha infine ribadito che la buona fede quale causa di esclusione della responsabilità amministrativa richiede elementi positivi esterni, l'assenza di rappresentazioni false o scorrette e il compimento di tutto quanto possibile per conformarsi al precetto; la relativa valutazione è di merito e non è sindacabile in cassazione se non per vizio motivazionale, non dedotto nel caso di specie. Spese poste a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 19 D.Lgs. n. 374/1990

  La norma sanziona la costruzione o modifica di edifici in prossimità della linea doganale senza la preventiva autorizzazione del direttore della dogana; la nozione di prossimità non è predeterminata in astratto ma va valutata caso per caso.

• art. 5 DPR n. 380/2001

  Lo Sportello unico per l'edilizia cura i rapporti con il privato e con le altre amministrazioni, acquisendo gli atti di assenso necessari; tra essi rientra l'autorizzazione doganale per costruzioni in prossimità della linea doganale.

• art. 3 L. n. 689/1981

  "nelle violazioni cui é applicabile una sanzione amministrativa ciascuno é responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa"

  La disposizione pone una presunzione di colpa a carico di chi ha commesso la violazione amministrativa, ma l'agente può liberarsi provando di aver agito senza colpa, mediante l'esistenza di elementi positivi esterni che abbiano ingenerato la convinzione della liceità del comportamento.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  È il parametro processuale invocato per denunciare la violazione e falsa applicazione di norme di diritto.

• art. 9-bis DPR n. 380/2001

  La previsione sull'acquisizione d'ufficio di documenti e dati da parte delle amministrazioni, introdotta successivamente, non era applicabile ratione temporis; tuttavia la Corte afferma che il principio dell'acquisizione preventiva degli assensi era già insito nell'art. 5 del testo unico edilizio.

• artt. 14, 14-bis, 14-ter e 14-quater L. n. 241/1990

  Sono richiamati come strumenti mediante i quali lo Sportello unico può acquisire gli atti di assenso necessari in sede procedimentale.

• art. 4, lett. c), D.P.R. n. 43/1973

  È richiamato quale disposizione che ricomprende l'autorizzazione del direttore della circoscrizione doganale tra gli atti necessari per certe costruzioni in zone di salvaguardia.

Massime di principio

• Negli illeciti amministrativi la coscienza e volontà della condotta integra la base della responsabilità, operando una presunzione di colpa che può essere vinta solo dal trasgressore con prova contraria.
• La buona fede come causa di esclusione della responsabilità amministrativa richiede elementi positivi esterni idonei a ingenerare un affidamento incolpevole sulla liceità della condotta e richiede che l'agente abbia fatto tutto quanto possibile per conformarsi alla legge.
• Quando un provvedimento edilizio è rilasciato da uno sportello unico competente a curare anche l'acquisizione degli assensi di altre amministrazioni, il privato può confidare, salvo elementi contrari, nella completezza del titolo e degli atti endoprocedimentali necessari.
• L'onere di provare gli elementi positivi che fondano la scriminante della buona fede grava sull'opponente alla sanzione amministrativa; la relativa valutazione è di merito e non è sindacabile in cassazione se non nei limiti del vizio motivazionale.
• La disciplina successivamente introdotta sull'acquisizione d'ufficio di documenti e dati non esclude che, già prima, taluni procedimenti edilizi imponessero all'amministrazione procedente di acquisire preventivamente specifici assensi necessari, inclusi quelli di altre autorità.

Come è indicizzato