Parere n. 175/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, proposto dal signor Maurizio Ziino avverso l’ordinanza di demolizione n. 1 del 18 febbraio 2025, resa dal Comune di Santa Marina Salina.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeOrdinanza di demolizione n. 1 del 18 febbraio 2025, relativa alla rimozione di un manufatto mobile e di un deposito di materiali e attrezzature edili, con ripristino dello stato dei luoghi.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente ha impugnato in sede straordinaria l'ordinanza comunale che gli ingiungeva di rimuovere, entro novanta giorni, un manufatto in legno e metallo su ruote e un deposito di materiali, attrezzature e macchine edili collocati in due aree sottoposte a vincolo paesaggistico e idrogeologico. Ha dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 10 del d.P.R. n. 380/2001 e dell'art. 181 del d.lgs. n. 42/2004, sostenendo che le opere fossero mobili, non ancorate al suolo, di modesta entità e destinate a esigenze transitorie connesse alla propria attività lavorativa. Ha inoltre contestato l'inclusione del deposito tra gli interventi vietati dal Piano territoriale paesistico delle isole Eolie e ha lamentato l'assenza nel piano regolatore comunale di adeguate aree artigianali. In via preliminare, l'amministrazione aveva eccepito l'inammissibilità del ricorso per omessa notificazione al Comune.
Il parere
Il parere respinge il ricorso. È stata preliminarmente respinta l'eccezione di inammissibilità: nel ricorso straordinario non è necessaria la notificazione del ricorso all'autorità emanante a pena di inammissibilità; l'Ufficio legislativo e legale deve però comunicare d'ufficio il ricorso all'amministrazione, adempimento effettuato nel caso concreto. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che il deposito e il manufatto integrassero interventi di nuova costruzione ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e), e in particolare della lett. e.5), del d.P.R. n. 380/2001. La quantità dei materiali, la reiterazione nel tempo e la funzionalità stabile rispetto all'attività lavorativa escludevano la natura meramente temporanea o precaria delle opere. La loro amovibilità materiale non era sufficiente a escludere la trasformazione urbanistico-edilizia del territorio. Poiché le aree erano sottoposte a vincolo paesaggistico e risultava assente l'autorizzazione della Soprintendenza, è stata ritenuta corretta anche la contestazione della violazione dell'art. 181 del d.lgs. n. 42/2004, oltre all'incompatibilità con il PAI. La carenza di aree artigianali non può legittimare l'occupazione e la trasformazione di aree private senza i necessari titoli edilizi e paesaggistici.
Osservazioni
Ammissibilità del ricorso e notificazione al Comune
L'eccezione di inammissibilità per omessa notificazione del ricorso all'amministrazione emanante è infondata. L'art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971 non impone tale notificazione a pena di inammissibilità; è sufficiente che l'autorità sia informata, anche d'ufficio, dall'Ufficio legislativo e legale. Nel caso concreto il Comune ha ricevuto il ricorso tramite PEC.
Qualificazione del deposito come nuova costruzione
Il deposito di materiali edili, attrezzature e macchine, considerato nella sua quantità, nella reiterazione nel tempo e nella stabile funzionalità rispetto all'attività lavorativa, determina una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio ed è riconducibile alla nozione di nuova costruzione prevista dall'art. 3, comma 1, lett. e), del d.P.R. n. 380/2001.
Esclusione della natura precaria
La precarietà non dipende dalla sola amovibilità o dalla possibilità materiale di rimuovere le opere. È necessario che l'opera sia oggettivamente destinata a soddisfare un'esigenza fisiologicamente e oggettivamente temporanea. Nel caso esaminato, l'utilità prolungata nel tempo a supporto dell'attività lavorativa escludeva il carattere precario.
Vincolo paesaggistico e autorizzazione
Qualificati gli interventi come nuove costruzioni, la loro realizzazione in area sottoposta a vincolo paesaggistico richiedeva il previo titolo paesaggistico e l'autorizzazione della Soprintendenza. È stata quindi ritenuta corretta la contestazione della violazione dell'art. 181 del d.lgs. n. 42/2004.
Carenza di aree artigianali
L'eventuale insufficienza di aree artigianali idonee, anche ove sussistente, non giustifica l'occupazione e la trasformazione di aree private in assenza dei titoli prescritti. La disciplina urbanistica e paesaggistica tutela interessi pubblici prevalenti rispetto al mero interesse economico del privato.
Norme richiamate
Il ricorso straordinario non deve essere notificato all'autorità emanante a pena di inammissibilità; l'amministrazione deve essere comunque coinvolta nell'istruttoria.
La mancata notificazione del ricorso all'autorità emanante non determina l'inammissibilità, ferma la necessità della comunicazione d'ufficio per acquisire le controdeduzioni.
art. 10 della Direttiva Presidenziale del 19 giugno 2020 sui ricorsi straordinari al Presidente della Regione Siciliana
Pur non essendo previsto alcun onere di notificazione del ricorso all'autorità emanante a pena di inammissibilità, qualora non risulti che essa ne abbia comunque avuto pregressa formale conoscenza, l'ULL ha l'obbligo di comunicarle d'ufficio e nel più breve tempo possibile il ricorso.
La disposizione chiarisce le modalità di coinvolgimento dell'amministrazione emanante nel procedimento per ricorso straordinario.
art. 3, comma 1, lett. e) ed e.5), d.P.R. n. 380/2001
Sono interventi di nuova costruzione quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie precedenti; tra essi rientra l'installazione di manufatti leggeri e strutture utilizzati anche come depositi, magazzini e simili, salvo che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee.
Un deposito o manufatto amovibile è nuova costruzione quando, per caratteristiche e durata dell'utilizzo, incide stabilmente sul territorio e non soddisfa un'esigenza oggettivamente temporanea.
La disposizione è richiamata dal ricorrente, ma il parere non sviluppa una distinta interpretazione della norma.
La realizzazione di interventi in area vincolata senza la prescritta autorizzazione paesaggistica è stata ritenuta correttamente contestata dall'amministrazione una volta qualificati gli interventi come nuove costruzioni.
Piano territoriale paesistico delle isole Eolie
Il parere non accoglie la tesi secondo cui il deposito sarebbe estraneo agli interventi incompatibili; la qualificazione urbanistico-edilizia dell'opera e l'assenza dell'autorizzazione paesaggistica rendono legittima la contestazione comunale.
Massime di principio
- La natura precaria di un'opera edilizia non deriva dalla sua sola amovibilità o dall'assenza di un ancoraggio permanente al suolo, ma dalla sua oggettiva destinazione a soddisfare un'esigenza fisiologicamente e realmente temporanea.
- L'accumulo reiterato nel tempo di materiali, attrezzature e macchine, quando sia stabilmente funzionale all'attività economica del privato e alteri in modo sensibile lo stato dei luoghi, integra una trasformazione urbanistico-edilizia riconducibile alla nuova costruzione.
- La possibilità di rimuovere un deposito non è sufficiente a escludere la necessità del permesso di costruire quando la durata e la funzione dell'occupazione evidenzino un'utilità prolungata e non transitoria.
- La carenza di aree produttive o artigianali non legittima l'occupazione e la trasformazione di aree private in violazione della disciplina urbanistica, edilizia e paesaggistica.
- Nel procedimento per ricorso straordinario, la mancata notificazione del ricorso all'autorità emanante non comporta l'inammissibilità, purché l'autorità sia informata d'ufficio e possa presentare le proprie controdeduzioni.
Ordinanza di demolizione di un deposito di materiali edili in area vincolata
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in sede consultiva e nell'ambito di un ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, ha esaminato l'impugnazione proposta contro l'ordinanza del Comune di Santa Marina Salina che aveva imposto la rimozione di un manufatto mobile e di un deposito di materiali e attrezzature edili collocati in due aree sottoposte a vincoli paesaggistici e idrogeologici.
Premesse e contenuto dell'ordinanza
A seguito di sopralluoghi e di una relazione tecnica comunale, erano stati rilevati un manufatto in legno e metallo su ruote e un deposito di materiali edili, attrezzature meccaniche e altri beni collocati sul terreno, in parte al suolo e in parte su pedane coperte con teli. Il Comune aveva contestato l'assenza del permesso di costruire e dei necessari nulla osta paesaggistici e idrogeologici, ordinando lo sgombero e il ripristino dello stato dei luoghi entro novanta giorni, con previsione dell'acquisizione gratuita delle aree in caso di inottemperanza e di una sanzione pecuniaria.
Il ricorrente aveva sostenuto che si trattasse di un deposito mobile, di modesta entità e destinato a esigenze transitorie connesse alla propria attività di muratore. Aveva inoltre invocato l'assenza di aree artigianali idonee nel territorio comunale.
Ammissibilità del ricorso straordinario
Il Collegio ha respinto l'eccezione comunale relativa alla mancata notificazione del ricorso al Comune. In base all'art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971 e all'art. 10 della Direttiva Presidenziale del 19 giugno 2020, l'autorità emanante non deve essere necessariamente destinataria di una notificazione del ricorso a pena di inammissibilità.
L'Ufficio legislativo e legale deve tuttavia comunicare il ricorso all'amministrazione quando non risulti una sua pregressa conoscenza formale, così da consentirle di produrre rapporto e controdeduzioni. Nel caso concreto tale comunicazione era stata effettuata e il Comune aveva trasmesso il rapporto previsto dall'art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971.
Qualificazione edilizia delle opere
La questione centrale ha riguardato la distinzione tra deposito precario e intervento di nuova costruzione. Il Collegio ha richiamato l'art. 3, comma 1, lett. e) ed e.5), del d.P.R. n. 380/2001, che include tra gli interventi di nuova costruzione l'installazione di manufatti leggeri e strutture utilizzati come depositi o magazzini, salvo che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee.
Nel caso concreto, la quantità dei materiali, la loro presenza reiterata nel tempo e la stabile funzionalità rispetto all'attività lavorativa del ricorrente evidenziavano una trasformazione del territorio e una sensibile alterazione dell'originario piano di campagna. La possibilità di rimuovere i materiali o la loro collocazione su ruote e pedane non erano elementi sufficienti per riconoscere la natura transitoria dell'intervento.
Criterio della precarietà
Secondo il parere, è precaria l'opera agevolmente rimovibile che sia oggettivamente destinata a soddisfare un'esigenza fisiologicamente temporanea, destinata a cessare entro un periodo normalmente breve, come può avvenire per una baracca o una pista di cantiere o per un manufatto destinato a una manifestazione.
Diversamente, un'opera amovibile che fornisca un'utilità prolungata nel tempo a sostegno stabile di un'attività economica incide durevolmente sullo stato dei luoghi e deve essere qualificata come nuova costruzione. La precarietà deve quindi essere valutata in base alla funzione concreta e alla durata oggettiva dell'utilizzo, non alla sola struttura fisica dell'opera.
Vincolo paesaggistico e disciplina territoriale
Ritenuta la natura di nuova costruzione, il Collegio ha considerato corretta la contestazione della violazione dell'art. 181 del d.lgs. n. 42/2004, poiché le opere erano state realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico senza l'autorizzazione della Soprintendenza. È stata inoltre confermata la rilevanza dell'incompatibilità con il PAI.
La deduzione secondo cui il deposito, essendo ordinato e di carattere precario, non avrebbe inciso sui valori estetici e ambientali non è stata accolta. La qualificazione dell'intervento come nuova costruzione rendeva necessario il rispetto della disciplina paesaggistica applicabile.
Irrilevanza della carenza di aree artigianali
Il Collegio ha ritenuto irrilevante la dedotta mancanza di aree artigianali idonee. Il Comune aveva peraltro contestato tale circostanza indicando nel PRG zone per insediamenti produttivi e artigianali, disciplinate dall'art. 37 delle NTA.
In ogni caso, anche l'eventuale carenza di spazi disponibili non avrebbe consentito di occupare e trasformare aree private senza i prescritti titoli edilizi e paesaggistici. La disciplina urbanistica e paesaggistica tutela interessi pubblici prevalenti rispetto all'interesse economico del privato.
Conclusioni
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha espresso parere per il rigetto del ricorso straordinario. L'ordinanza di demolizione è stata ritenuta legittima sia quanto alla qualificazione delle opere come interventi di nuova costruzione, sia quanto alla contestazione dell'assenza dei titoli paesaggistici e dell'incompatibilità con la disciplina territoriale vincolistica.
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