Sentenza n. 6669/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria, accreditata per 15 posti letto di RSA, aveva contestato gli atti con cui l’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza aveva escluso la struttura dalla contrattazione relativa al 2022 e le aveva proposto, per il biennio 2023-2024, la sottoscrizione di un contratto per soli 3 posti letto e per un importo annuo di euro 107.233,35. Deduceva carenza di motivazione, contraddittorietà con l’accreditamento, irragionevolezza e difetto di istruttoria nella determinazione e ripartizione del budget, nonché violazione dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e incompetenza dell’Azienda Sanitaria Provinciale, sostenendo che la ripartizione dovesse essere effettuata dal Commissario ad acta. Nel corso del giudizio di primo grado, in esecuzione di un’ordinanza cautelare propulsiva, l’Azienda adottava la deliberazione n. 1194 del 25 maggio 2023, che confermava il budget assegnato e ne esplicitava i criteri. L’appellante sosteneva che tale delibera fosse meramente confermativa, che non avesse dato esecuzione all’ordinanza cautelare, che fosse nulla per elusione della pronuncia giudiziale e che fosse comunque viziata per invalidità derivata e difetto di motivazione. Contestava inoltre la declaratoria di tardività dei motivi aggiunti, notificati il 29 dicembre 2023.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente estromesso la Regione Calabria, ritenendo che fosse estranea al giudizio, avente a oggetto atti dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza e dell’organo commissariale. Nel merito ha respinto l’appello. Ha qualificato la deliberazione n. 1194/2023 come conferma in senso proprio e non come atto meramente confermativo: essa costituiva la prima autentica manifestazione provvedimentale del potere di determinazione del budget, indicava il tetto di spesa assegnato alla struttura e illustrava i criteri di riparto, tra cui la data del nuovo accreditamento, la riserva di risorse per le strutture di nuovo accreditamento, i diversi setting assistenziali e l’esigenza di distribuzione omogenea dei servizi sul territorio. Proprio perché dotata di autonoma motivazione e autonoma lesività, la delibera doveva essere impugnata tempestivamente. Poiché era stata conosciuta almeno mediante il deposito in giudizio e la pubblicazione all’albo pretorio, i motivi aggiunti notificati il 29 dicembre 2023 sono stati correttamente dichiarati irricevibili ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a. Il Collegio ha inoltre escluso la nullità per elusione dell’ordinanza cautelare: in ipotesi, la violazione di una statuizione cautelare avrebbe potuto rilevare sul piano dell’inefficacia nell’ambito dell’ottemperanza, non della nullità ex art. 21-septies l. n. 241/1990. Tale percorso non era comunque più praticabile, poiché l’ordinanza cautelare aveva esaurito i propri effetti propulsivi ed era stata assorbita dalla sentenza di merito. Sono state quindi confermate l’improcedibilità del ricorso principale e dei primi motivi aggiunti, il rigetto dei secondi motivi aggiunti e la tardività dei terzi motivi aggiunti. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992

  Richiamato quale fondamento dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria già ottenuta dalla struttura.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  Disciplina gli accordi contrattuali con le strutture sanitarie accreditate; l’appellante ne ha dedotto la violazione sostenendo che l’individuazione degli erogatori e la ripartizione del budget dovessero avvenire secondo procedure eque e trasparenti.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  La violazione di un’ordinanza cautelare non determina, secondo la sentenza, la nullità dell’atto amministrativo per elusione del giudicato; l’eventuale inefficacia dell’atto elusivo va fatta valere nell’ambito dell’ottemperanza.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  il dies a quo del termine decadenziale per l’impugnazione decorre, comunque, dalla piena conoscenza dell’atto lesivo

  La piena conoscenza della deliberazione lesiva, acquisita mediante il deposito in giudizio e la pubblicazione all’albo pretorio, ha fatto decorrere il termine per impugnare con motivi aggiunti l’atto sopravvenuto.

• art. 114, comma 4, lett. c), c.p.a.

  Richiamato quale disposizione applicabile all’inefficacia degli atti adottati in violazione o elusione di statuizioni del giudice amministrativo nell’ambito del giudizio di ottemperanza.

• art. 32 c.p.a.

  Richiamato per la possibile conversione dell’azione e del rito, ritenuta però non più praticabile perché la statuizione cautelare era stata assorbita dalla sentenza di merito.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per lo scambio delle memorie difensive prima dell’udienza pubblica.

Massime di principio

• Un atto amministrativo che, in esecuzione di una pronuncia cautelare, costituisca la prima manifestazione provvedimentale del potere e aggiunga un autonomo corredo motivazionale rispetto agli atti precedenti è una conferma in senso proprio, non un atto meramente confermativo; esso è autonomamente lesivo e deve essere impugnato nel termine decadenziale.
• La piena conoscenza dell’atto lesivo può derivare dal deposito dell’atto nel giudizio e dalla sua pubblicazione all’albo pretorio; da tale momento decorre il termine per proporre motivi aggiunti, con conseguente irricevibilità dell’impugnazione tardiva.
• La violazione o elusione di un’ordinanza cautelare del giudice amministrativo non determina, di per sé, la nullità dell’atto amministrativo per elusione del giudicato ai sensi dell’art. 21-septies l. n. 241/1990; l’eventuale inefficacia dell’atto deve essere fatta valere mediante il giudizio di ottemperanza, nei limiti e secondo il rito previsto dall’art. 114 c.p.a.
• Gli effetti propulsivi di un’ordinanza cautelare si esauriscono quando interviene la sentenza di merito, che assorbe la misura cautelare; dopo tale momento non è più configurabile, sulla base della sola ordinanza, una controversia di ottemperanza relativa agli obblighi da essa impartiti.
• Nella determinazione dei tetti di spesa sanitaria, l’amministrazione deve adottare un provvedimento formale e motivato che renda intelligibili i criteri di ripartizione delle risorse tra le strutture accreditate, potendo valorizzare la data di accreditamento, la disponibilità di risorse per i nuovi accreditamenti, i diversi setting assistenziali e l’esigenza di distribuzione omogenea dei servizi territoriali.

Come è indicizzato