Sentenza n. 14359/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il rigetto del progetto di sostituzione di apparecchi illuminanti tradizionali con apparecchi LED, chiedendo anche l'accertamento del diritto all'approvazione del progetto e la condanna del GSE all'adozione delle misure conseguenti. Ha contestato: l'asserita mancata prova della data di avvio dell'intervento; la mancata considerazione dei dati relativi ai consumi ante intervento; l'impossibilità di individuare il titolare del progetto; l'omessa descrizione del programma di illuminamento durante la vita utile del progetto; la mancata produzione di un foglio di calcolo elettronico recante l'algoritmo per la determinazione dei risparmi energetici. Con motivi aggiunti ha dedotto anche la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, sostenendo che, alla luce delle modifiche introdotte all'art. 42 d.lgs. 28/2011 dall'art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, il GSE avrebbe potuto rigettare l'istanza o disporre la decadenza dagli incentivi soltanto nel rispetto dei presupposti dell'annullamento d'ufficio, previa valutazione dell'interesse pubblico e bilanciamento con l'affidamento del privato. Ha inoltre sostenuto l'applicabilità retroattiva della novella ai procedimenti ancora sub iudice.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha qualificato il provvedimento come plurimotivato, rilevando che l'infondatezza delle censure rivolte anche a una sola ragione autonoma sufficiente a sostenere il rigetto consente di respingere il ricorso senza esaminare le ulteriori doglianze, per perdita di interesse. In particolare, ha ritenuto legittimo il rilievo relativo all'assenza di dati reali sui consumi ex ante: il paragrafo 1.3 dell'Allegato 1 al d.m. 11 gennaio 2017 richiede, come regola, misure dei consumi relative ai dodici mesi precedenti, con frequenza almeno giornaliera; una misurazione ridotta è ammessa soltanto se dimostrata rappresentativa, mentre il ricorso a dati teorici desunti dalle schede tecniche è consentito nello specifico caso previsto dalla lettera b) del medesimo paragrafo. Il metodo basato sulla potenza nominale delle lampade sostituite e sulle ore di funzionamento non costituiva quindi una misura reale del consumo ante intervento. Il TAR ha inoltre ritenuto legittimo il rilievo concernente l'omessa planimetria o rappresentazione grafica dell'area: tale documentazione era necessaria per individuare i punti di campionamento delle misurazioni future e verificare il mantenimento dei livelli di illuminamento nel corso della vita utile del progetto. Il GSE dispone di potere-dovere di controllo e di discrezionalità tecnica nella richiesta della documentazione più idonea a dimostrare, caso per caso, il rispetto dei requisiti per gli incentivi, non essendo la documentazione prevista dalle Linee Guida EEN 9/11 tassativa. La ricorrente non ha dimostrato la ridondanza o inutilità delle richieste istruttorie. Quanto ai motivi aggiunti, il giudice ha escluso l'applicabilità dell'art. 56, comma 8, d.l. 76/2020: la disposizione riguarda i procedimenti di annullamento d'ufficio in corso e i provvedimenti di decadenza dagli incentivi oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti, mentre la controversia concerne un originario provvedimento di rigetto di un progetto; inoltre, mancava l'istanza dell'interessato espressamente richiesta dalla norma. La novella non ha efficacia retroattiva ed è successiva al provvedimento impugnato, adottato il 20 gennaio 2020. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• paragrafo 1.3 dell'Allegato 1 al d.m. 11 gennaio 2017

  ai fini della determinazione del consumo di baseline [...] il proponente dovrà considerare le misure dei consumi e delle variabili operative relative ad un periodo almeno pari a 12 mesi precedenti la realizzazione del progetto, con frequenza di campionamento almeno giornaliera

  La determinazione dei consumi di baseline richiede di regola misure reali riferite ai dodici mesi precedenti e con frequenza almeno giornaliera; periodi o frequenze inferiori sono ammessi solo se le misure sono dimostrate rappresentative o ricorre l'ipotesi specifica prevista dalla lettera b).

• Linee Guida EEN 9/11

  Non individua una documentazione tassativa e lascia al GSE la discrezionalità tecnica di richiedere, in relazione alla singola fattispecie, la documentazione più idonea a comprovare il rispetto dei requisiti per l'incentivo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione non governa il rigetto originario dell'istanza di accesso agli incentivi oggetto della controversia, non qualificabile come annullamento d'ufficio.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La disciplina modificata dal d.l. 76/2020 non è stata ritenuta applicabile ratione temporis al provvedimento di rigetto adottato prima della novella.

• art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  La novella, richiamata dalla ricorrente, collega il rigetto o la decadenza dagli incentivi ai presupposti dell'annullamento d'ufficio, ma non si applica retroattivamente al provvedimento impugnato.

• art. 56, comma 8, d.l. 76/2020

  le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso e, su richiesta dell'interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge

  La disposizione ha ambito limitato ai procedimenti di annullamento d'ufficio in corso e ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi, subordinatamente, nei casi previsti, a un'istanza dell'interessato; non si estende al rigetto originario di un progetto.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale base dello svolgimento da remoto dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• In presenza di un provvedimento amministrativo fondato su più ragioni autonome, logicamente indipendenti e ciascuna sufficiente a sorreggerlo, il ricorso deve essere respinto quando risulti infondata la censura relativa anche a una sola di tali ragioni; le doglianze rivolte contro le altre motivazioni diventano prive di interesse all'esame.
• Nell'ambito dei progetti di efficienza energetica, la determinazione del consumo di baseline deve fondarsi, in via ordinaria, su misure reali dei consumi riferite ai dodici mesi precedenti l'intervento e rilevate almeno giornalmente. Dati teorici ricavati dalla potenza nominale delle apparecchiature non sostituiscono tali misure, salvo lo specifico caso previsto dalla disciplina tecnica applicabile.
• Il GSE può richiedere al proponente documentazione ulteriore rispetto a quella espressamente allegata all'istanza quando ciò sia tecnicamente necessario per verificare l'ammissibilità e il mantenimento dei requisiti dell'intervento incentivato; l'operatore che contesti tali richieste deve dimostrarne la ridondanza o l'inutilità.
• La disciplina sopravvenuta che assoggetta determinati provvedimenti del GSE ai presupposti dell'annullamento d'ufficio non si applica retroattivamente ai provvedimenti di rigetto adottati prima della sua entrata in vigore; le disposizioni transitorie riferite a procedimenti di annullamento d'ufficio o a decadenze dagli incentivi non si estendono ai rigetti originari delle istanze.

Come è indicizzato