Cassazione Civile, Ordinanza n. 25369/2026 del 15/09/2026

Esito

La controversia

I ricorrenti, o i loro danti causa, erano stati nominati componenti esterni del Comitato scientifico dell'ISPESL per il triennio 2004-2006, con incarico di natura libero-professionale. Una deliberazione del consiglio di amministrazione aveva indicato un compenso annuo lordo di 20.000 euro e un gettone di presenza di 300 euro, prevedendo tuttavia, nelle more dell'approvazione ministeriale, la corresponsione temporanea e provvisoria del 70% degli importi proposti. Dopo la cessazione degli incarichi, l'ente subentrato aveva richiesto la restituzione della differenza tra quanto corrisposto e gli importi, inferiori, fissati dal successivo decreto interministeriale del 30 marzo 2007. I ricorrenti avevano chiesto di accertare l'illegittimità della pretesa restitutoria, l'inefficacia retroattiva del decreto, la definitività del compenso indicato nella deliberazione dell'ente e il pagamento delle ulteriori differenze; uno di essi aveva inoltre contestato compensazioni operate dall'amministrazione e richiesto ulteriori somme per il periodo successivo. L'ente aveva proposto domanda riconvenzionale di restituzione delle somme indebitamente percepite. Il Tribunale aveva rigettato le domande degli interessati e accolto la riconvenzionale, condannandoli alla restituzione di importi individualmente determinati. La Corte d'appello aveva confermato la decisione. Con il primo motivo i ricorrenti hanno denunciato la violazione dell'art. 11 delle preleggi, delle disposizioni del d.P.R. n. 303/2002, di ulteriori fonti e degli artt. 1175, 1326, 1375 e 2233 c.c., sostenendo che il decreto ministeriale non potesse incidere retroattivamente su un rapporto contrattuale già concluso ed eseguito, che la deliberazione avesse determinato definitivamente il compenso, che fosse maturato un legittimo affidamento e che l'amministrazione non potesse modificare unilateralmente le condizioni economiche. Con il secondo motivo hanno denunciato la violazione dell'art. 1362 c.c., contestando l'interpretazione della deliberazione, ritenuta erroneamente qualificata come proposta interamente provvisoria e soggetta a conguaglio anche in diminuzione, e lamentando il mancato esame del comportamento delle parti.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato entrambi i motivi, ritenendoli connessi e infondati. Ha affermato che la disposizione speciale dell'art. 9, comma 3, del d.P.R. n. 303/2002 attribuiva ai ministri competenti il potere di fissare il compenso dei componenti esterni del Comitato scientifico. La deliberazione dell'ente costituiva soltanto una proposta preliminare di determinazione degli emolumenti; la corresponsione del 70% era espressamente temporanea e provvisoria e lasciava impregiudicata la successiva determinazione, anche inferiore, contenuta nel decreto interministeriale. Poiché il compenso definitivo era stato fissato soltanto con il decreto del 30 marzo 2007, non si era perfezionato anteriormente alcun accordo negoziale definitivo sul quantum e non risultavano pertinenti i richiami ai principi di irretroattività, silenzio-assenso e affidamento. La doglianza sull'adeguatezza del compenso è stata ritenuta generica e diretta a ottenere una rivalutazione di merito, anche considerando che i giudici di merito avevano dato atto della congruità degli importi rispetto a quelli previsti per enti similari. Quanto all'interpretazione della deliberazione, la Corte ha osservato che l'interpretazione degli atti amministrativi non normativi spetta al giudice di merito e che i ricorrenti non avevano assolto gli oneri di autosufficienza; il ricorso per cassazione non può ridursi alla contrapposizione di una diversa lettura dell'atto. I ricorrenti sono stati condannati in solido alle spese del giudizio di legittimità, liquidate in 6.200 euro oltre accessori, ed è stato dichiarato sussistente l'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 9, comma 3, d.P.R. 4 dicembre 2002, n. 303

  il compenso per i componenti esterni del Comitato, nonché il gettone di presenza e le spese di missione, sono fissati con decreto del Ministro della salute e del Ministro dell'economia e delle finanze

  La disposizione riserva al decreto interministeriale la determinazione definitiva del compenso e del gettone di presenza dei componenti esterni del Comitato scientifico.

• art. 14 d.P.R. 4 dicembre 2002, n. 303

  decorsi sessanta giorni dalla ricezione degli atti senza osservazioni i pareri si intendono resi positivamente; decorsi novanta giorni dalla ricezione degli atti senza osservazioni il piano si intende approvato

  La Corte ha escluso che la disciplina del piano di attività e del fabbisogno di personale fosse rilevante per la determinazione dei compensi controversi.

• art. 15 d.P.R. 4 dicembre 2002, n. 303

  le delibere dell'Istituto ... sono immediatamente esecutive

  L'immediata esecutività delle delibere dell'ente non attribuisce alla deliberazione preliminare sui compensi efficacia definitiva, quando la legge riserva la fissazione del quantum al decreto interministeriale.

• art. 11 preleggi

  Il richiamo al principio di irretroattività è stato ritenuto inconferente, poiché il decreto successivo non modificava un compenso negozialmente già definitivo, ma determinava per la prima volta il compenso definitivo previsto dalla disciplina speciale.

• art. 1175 c.c.

  Il richiamo alla correttezza non consente di ritenere consolidato un affidamento contrario alla natura provvisoria della determinazione degli emolumenti.

• art. 1375 c.c.

  Il richiamo alla buona fede nell'esecuzione è stato ritenuto inconferente in assenza di un compenso definitivo anteriormente determinato.

• art. 1326, comma 1, c.c.

  La Corte ha escluso che, prima del decreto interministeriale, si fosse perfezionato un accordo negoziale definitivo sul quantum del compenso.

• art. 1362 c.c.

  La censura sull'interpretazione della deliberazione non può consistere nella mera proposta di una lettura alternativa; l'interpretazione dell'atto amministrativo non normativo spetta al giudice di merito, salvo specifici vizi dedotti nei limiti del giudizio di legittimità.

• art. 2233, comma 2, c.c.

  La disposizione è stata richiamata dai ricorrenti per ottenere una diversa quantificazione del compenso, ma non ha condotto all'accoglimento delle domande.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  Il vizio di violazione o falsa applicazione di legge non può essere utilizzato per sollecitare una rivalutazione della ricostruzione fattuale o dell'interpretazione riservata al giudice di merito.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  In caso di rigetto del ricorso, sussistono i presupposti processuali per il versamento dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Quando una disposizione speciale riserva a un successivo decreto interministeriale la fissazione del compenso di componenti esterni di un organo pubblico, la precedente deliberazione dell'ente che indica gli importi costituisce una proposta preliminare e non determina definitivamente il quantum.
• La corresponsione anticipata di una percentuale degli emolumenti, espressamente qualificata come temporanea e provvisoria nelle more del decreto definitivo, lascia salva la possibilità di una determinazione successiva anche inferiore e legittima il conguaglio restitutorio delle somme eccedenti.
• Non si perfeziona un accordo negoziale definitivo sul compenso quando la disciplina applicabile subordina espressamente la determinazione degli emolumenti a un successivo atto amministrativo di competenza ministeriale.
• In tale situazione non è configurabile un affidamento qualificato alla conservazione dell'importo provvisoriamente corrisposto, né risultano pertinenti i principi di irretroattività, silenzio-assenso e buona fede per impedire l'applicazione della determinazione definitiva.
• La censura relativa all'interpretazione di una deliberazione amministrativa non normativa non può limitarsi a contrapporre alla lettura del giudice di merito una diversa interpretazione; il ricorrente deve rispettare gli oneri di autosufficienza e indicare specificamente i vizi rilevanti in sede di legittimità.
• La contestazione dell'adeguatezza del compenso, formulata genericamente e diretta a ottenere una nuova valutazione della congruità economica, non è idonea a fondare il ricorso per cassazione.

Come è indicizzato