Sentenza n. 1488/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante ha contestato la sentenza del TAR sostenendo che, nel precedente giudizio conclusosi con l’annullamento della valutazione di incidenza ambientale negativa regionale e del diniego comunale di permesso di costruire, la domanda risarcitoria non fosse stata rigettata nel merito, ma fosse stata abbandonata o comunque non esaminata, con riserva di riproposizione ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a. Ha quindi chiesto la riforma della sentenza e la condanna della Regione e del Comune al risarcimento dei danni derivanti dall’impossibilità di realizzare la struttura alberghiera o, in alternativa, di collocare sul mercato il terreno edificabile. Sono state riproposte le censure sull’illiceità della condotta amministrativa, sulla colpa, sul nesso causale e sulla quantificazione del danno. La Regione ha eccepito anche l’indeterminatezza del petitum e ha contestato, nel merito, la spettanza del permesso di costruire, il nesso causale, la colpa dell’amministrazione e la quantificazione del danno. Il Consiglio di Stato ha ritenuto di poter prescindere dalle questioni processuali, compresa quella relativa al giudicato, esaminando la domanda nel merito.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Collegio ha ritenuto che la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi abbia natura aquiliana e richieda la prova non solo dell’illegittimità dell’atto, ma anche della lesione di un bene della vita, del nesso causale e dell’elemento soggettivo della colpa. Nel caso concreto, l’annullamento della valutazione di incidenza negativa e del diniego di permesso di costruire era fondato sul difetto di motivazione della VINCA circa gli effetti significativamente pregiudizievoli dell’intervento sul sito protetto; tale annullamento non dimostrava però che la società avesse diritto al rilascio del permesso di costruire, né che vi fosse una chance seria e ragionevole di ottenerlo. La collocazione dell’opera all’esterno del perimetro del sito protetto non era sufficiente a dimostrare l’assenza di incidenze negative, poiché la valutazione doveva riguardare gli obiettivi di conservazione del sito e gli effetti dell’intervento. La permanenza dei pareri negativi dell’ARPA e dei Vigili del fuoco impediva inoltre di formulare un giudizio prognostico favorevole sull’esito del procedimento, anche ipotizzando la convocazione della conferenza di servizi. È stata esclusa anche la colpa dell’amministrazione: l’annullamento della VINCA non derivava da un’illegittimità evidente e macroscopica, ma da un difetto di motivazione nell’esercizio di un potere tecnico-discrezionale, in un quadro fattuale e normativo non lineare e caratterizzato anche dalla successiva revisione del perimetro del sito Natura 2000. La società non aveva allegato né dimostrato elementi sufficienti circa la verosimile autorizzabilità dell’intervento, la seria probabilità di conseguire il bene della vita e la colpa dell’amministrazione. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria può essere proposta anche successivamente all’azione di annullamento, ma deve comunque essere esaminata alla luce dei presupposti sostanziali della responsabilità amministrativa.

• art. 2697 c.c.

  Il danneggiato che agisce per il risarcimento davanti al giudice amministrativo deve provare tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria; non opera il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.

• art. 5 d.P.R. 357/1997

  i proponenti di interventi che “possono avere incidenze significative” sul sito protetto presentano, ai fini della valutazione di incidenza, uno studio volto ad individuare e valutare, secondo gli indirizzi espressi nell’allegato G, i principali effetti che detti interventi possono avere sul proposto sito di importanza comunitaria, sul sito di importanza comunitaria o sulla zona speciale di conservazione, tenuto conto degli obiettivi di conservazione dei medesimi

  La valutazione di incidenza riguarda anche interventi esterni al perimetro del sito protetto quando possano produrre incidenze significative, da valutare in relazione alle caratteristiche ambientali e agli obiettivi di conservazione del sito.

• art. 6, comma 3, d.P.R. 357/1997

  Costituisce la base normativa della valutazione di incidenza ambientale richiesta nel procedimento edilizio.

• art. 4, comma 2, d.P.R. 447/1998

  La mancata convocazione della conferenza di servizi è stata dedotta quale illecito amministrativo, ma non è stata ritenuta sufficiente a dimostrare la spettanza del permesso di costruire o una chance seria e ragionevole di conseguirlo.

• direttiva 92/43/CEE

  La direttiva habitat, attuata dal d.P.R. 357/1997, impone che l’incidenza dei progetti sui siti protetti sia valutata in funzione degli obiettivi di conservazione e delle possibili conseguenze significative.

Massime di principio

• L’annullamento di un provvedimento amministrativo negativo per difetto di motivazione non dimostra, di per sé, la spettanza del bene della vita né fonda automaticamente il diritto al risarcimento del danno; il ricorrente deve provare, anche mediante un giudizio prognostico, che il bene sarebbe stato conseguito o che sussisteva una chance seria e ragionevole di conseguirlo.
• Nell’azione risarcitoria proposta contro la pubblica amministrazione grava sul danneggiato l’onere di provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità aquiliana, compresi danno ingiusto, lesione del bene della vita, nesso causale e colpa dell’amministrazione; il metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento non sostituisce tale onere probatorio.
• Quando il provvedimento annullato riguarda l’esercizio di discrezionalità tecnica, la spettanza del bene della vita non può essere ricavata in negativo dal solo annullamento dell’atto, ma deve essere dimostrata in positivo attraverso elementi idonei a comprovare la verosimile autorizzabilità dell’intervento.
• La valutazione di incidenza ambientale può riguardare anche opere collocate fuori dal perimetro del sito protetto, se suscettibili di incidere significativamente sul sito; la collocazione esterna non dimostra da sola l’assenza dei presupposti per una valutazione negativa o per il diniego dell’autorizzazione.
• L’illegittimità del provvedimento è soltanto uno degli indici presuntivi della colpa della pubblica amministrazione. La colpa deve essere esclusa o accertata considerando anche la chiarezza del quadro normativo, la semplicità dei fatti, il carattere vincolato o discrezionale del potere e l’eventuale evidenza e macroscopica gravità della violazione.
• La permanenza di ulteriori pareri negativi, autonomamente rilevanti nel procedimento autorizzatorio, può impedire di dimostrare il nesso causale tra l’illegittimità dell’atto annullato e la mancata realizzazione dell’intervento, nonché la seria probabilità di conseguire il titolo abilitativo.

Come è indicizzato