Cassazione Civile, Ordinanza n. 20823/2021 del 21/07/2021

Esito

La controversia

Due privati avevano stipulato con un Comune un contratto preliminare di compravendita di un immobile destinato a diventare sede municipale, collegato a una convenzione di lottizzazione che consentiva alla società di famiglia di trasferire altrove l'attività con previsione di nuova edificazione e parcheggi. A fronte della dedotta mancata tempestiva esecuzione dei lavori, il Comune aveva intimato la restituzione di una somma versata e, secondo i privati, aveva anche unilateralmente dichiarato la risoluzione dei rapporti. I privati avevano quindi adito il TAR chiedendo l'annullamento delle comunicazioni comunali e l'accertamento dell'inadempimento dell'ente. Il Comune ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione sostenendo che la controversia atteneva a un rapporto negoziale di natura privatistica, soggetto alla giurisdizione ordinaria, anche per la presenza di una clausola attributiva della competenza al Tribunale di Varese e della facoltà di recesso prevista nel contratto; ha escluso che fosse necessario scrutinare poteri autoritativi urbanistico-edilizi.

La decisione

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che il petitum sostanziale della controversia si risolvesse nell'accertamento dell'adempimento o dell'inadempimento delle obbligazioni assunte nell'ambito del rapporto contrattuale/convenzionale, senza che fosse necessario un controllo sull'esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione. La mera attinenza alla materia urbanistico-edilizia non è stata considerata sufficiente a radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, perché i provvedimenti contestati risultavano collegati all'esecuzione del contratto e non espressione di supremazia pubblicistica. Le spese sono state rimesse al giudice del merito.

Norme richiamate

• art. 103 Cost.

  la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo è ammessa solo in particolari materie e nei limiti in cui sia necessario il controllo dell'esercizio del potere autoritativo della pubblica amministrazione

• art. 11, comma 5, L. 7 agosto 1990, n. 241

  gli accordi sostitutivi del provvedimento e le controversie sulla loro formazione, conclusione ed esecuzione rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa solo nei limiti in cui la lite investa l'esercizio di poteri pubblici

• d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34

  richiamato per escludere che la controversia rientrasse nell'ambito della tutela di diritti patrimoniali consequenziali correlati all'esercizio del potere amministrativo

• L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7

  richiamato quale modifica dell'ambito della giurisdizione esclusiva in materia urbanistica-edilizia

• d.lgs. 50/2016, artt. 106 e 108

  richiamati come indice del processo di contrattualizzazione della fase esecutiva dei rapporti concessori, con rilevanza di cause di modifica e risoluzione del contratto anche per inadempimento

• art. 2697 c.c.

  menzionato solo in via indiretta nel richiamo al tema dell'accertamento dei fatti di inadempimento e della loro prova

• art. 2041 c.c.

  non specificamente applicato; richiamato indirettamente nel contesto della delimitazione delle posizioni soggettive e della tutela giurisdizionale

• art. 2932 c.c.

  non citato espressamente nel testo fornito; non determinabile con certezza

Massime di principio

• Quando la controversia ha come petitum sostanziale l'accertamento dell'adempimento o dell'inadempimento di obbligazioni assunte in un rapporto contrattuale con la pubblica amministrazione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario se non occorre sindacare l'esercizio di poteri autoritativi.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa non può essere radicata dalla sola appartenenza della lite a una materia pubblicistica, occorrendo che il giudizio investa concretamente la legittimità di atti espressione di potere pubblico.
• Nei rapporti contrattualizzati con la pubblica amministrazione, anche se originati o collegati a convenzioni urbanistiche o concessorie, le controversie su esecuzione, inadempimento e conseguenze risarcitorie restano devolute al giudice ordinario quando si risolvono in un conflitto paritetico tra le parti.
• La presenza di provvedimenti formali dell'amministrazione non è decisiva per la giurisdizione se tali atti risultano meramente esecutivi o comunque inscindibilmente collegati al regolamento negoziale e non espressione autonoma di supremazia pubblica.
• Per stabilire la giurisdizione rileva il contenuto sostanziale della domanda e non la qualificazione formale degli atti impugnati; il giudice ordinario può valutare la conformità dei fatti dedotti al regolamento contrattuale e, se necessario, disapplicare gli atti amministrativi incompatibili.

Come è indicizzato