Cassazione Civile, Ordinanza n. 25437/2023 del 29/08/2023

Esito

La controversia

La società concessionaria della gestione di una tratta autostradale ha chiesto al TAR l'annullamento del provvedimento ministeriale con cui era stato approvato, solo parzialmente e con rilevanti rimodulazioni economiche, il progetto esecutivo per l'ammodernamento degli impianti di esazione dei pedaggi e l'adeguamento al servizio europeo di telepedaggio. La ricorrente ha contestato, in particolare, la rideterminazione di prezzi, oneri di sicurezza e somme a disposizione, lo stralcio di alcune voci di costo, lo spostamento di impianti tecnologici da somme a disposizione ad appalto e la previsione che, in mancanza di copertura finanziaria, la spesa restasse integralmente a carico della concessionaria. Secondo la società, i costi degli interventi di adeguamento della rete autostradale non potevano essere posti a suo carico, dovendo trovare copertura nel piano economico-finanziario, e il provvedimento era privo di adeguata motivazione. Dinanzi alla Cassazione ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione per stabilire se la controversia, riferita all'impugnazione di un atto relativo alla fase esecutiva della concessione, spettasse al giudice ordinario oppure al giudice amministrativo, anche alla luce del precedente giudizio promosso innanzi al Tribunale ordinario per il recupero di costi e indennizzi connessi agli investimenti effettuati nel medesimo rapporto concessorio.

La decisione

La Corte ha dichiarato ammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione proposto dalla società, nonostante la costituzione tardiva del Ministero in forma non rituale e nonostante la pendenza e la successiva decisione del TAR. Nel merito della questione di giurisdizione, ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133 c.p.a., osservando che essa riguardava la fase esecutiva di una concessione di lavori/gestione autostradale e, più precisamente, l'adempimento degli obblighi convenzionali relativi all'approvazione e al rimborso degli interventi necessari per sicurezza e servizio. La Corte ha ritenuto che il provvedimento impugnato non esprimesse un potere autoritativo idoneo a incidere unilateralmente sui diritti e obblighi derivanti dalla convenzione, ma si risolvesse in una valutazione tecnico-giuridica sulla necessità delle opere e sulla congruità dei costi. Ha quindi affermato la giurisdizione del giudice ordinario, in continuità con la giurisprudenza che devolve al GO le controversie sull'esecuzione di convenzioni di costruzione/gestione di opere pubbliche, salvo l'esercizio di poteri autoritativi.

Norme richiamate

• art. 380-ter c.p.c.

  termine di cui all'art. 380-ter cod. proc. civ.

  Nel procedimento camerale in Cassazione, la partecipazione della parte intimata alla fase decisoria deve avvenire in forma scritta e presuppone una costituzione tempestiva mediante controricorso notificato e depositato.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma primo, lett. c), cod. proc. amm.

  La giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi non ricorre quando la controversia riguarda la fase esecutiva del rapporto e l'adempimento/inadempimento di obbligazioni convenzionali, senza esercizio di poteri autoritativi.

• art. 11 L. 7 agosto 1990, n. 241

  accordo amministrativo previsto dall'art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241

  La convenzione concessoria non è ricondotta alla figura dell'accordo amministrativo ove la disciplina speciale delle concessioni e la distinzione dell'art. 133 c.p.a. impongano di trattare la controversia come attinente al rapporto concessorio esecutivo.

• art. 2 della convenzione del 7 novembre 2007

  gli interventi di adeguamento richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico e al mantenimento del livello di servizio

  La progettazione ed esecuzione degli interventi di adeguamento è posta a carico del concessionario.

• art. 3 della convenzione del 7 novembre 2007

  predisporre periodicamente il programma dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, da sottoporre al concedente

  Il potere del concedente di valutazione del programma non è qualificato come potere autoritativo, ma come controllo tecnico-giuridico sulla necessità, modalità e congruità dei costi delle opere.

• art. 20 della convenzione del 7 novembre 2007

  violazione ... dell'art. 20 della convenzione del 7 novembre 2007

  La ricorrente lo richiama come parametro del rapporto concessorio e della ripartizione degli oneri, ma il testo non ne riporta un contenuto specifico.

Massime di principio

• Nelle controversie relative alla fase esecutiva di una concessione di costruzione e gestione di opera pubblica, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando la domanda investe l'adempimento o l'inadempimento di obbligazioni nascenti dalla convenzione e le conseguenze risarcitorie o patrimoniali, senza contestazione di atti espressione di potere autoritativo.
• La devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo richiede che l'amministrazione concedente eserciti un potere autoritativo capace di incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi del rapporto; non basta che il provvedimento sia formalmente adottato dall'amministrazione o che concerna l'approvazione tecnica di interventi previsti dalla concessione.
• Nelle concessioni di lavori pubblici, la valutazione del concedente sulla necessità delle opere e sulla congruità dei costi, se compiuta entro le previsioni convenzionali, ha natura tecnico-giuridica e non trasforma la controversia in una lite sull'esercizio di potestà pubblicistiche.
• Ai fini del riparto di giurisdizione rileva il petitum sostanziale e non la veste formale della domanda: anche se la pretesa è introdotta come impugnazione di un atto amministrativo, occorre verificare se il nucleo della controversia sia il riconoscimento di obblighi patrimoniali derivanti dal rapporto contrattuale-concessorio.
• Il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dall'attore quando esistano ragionevoli dubbi sulla giurisdizione del giudice adito, al fine di evitare incertezze e ritardi nella definizione del processo.

Come è indicizzato