Adunanza generale n. 516/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C
Schema di decreto ministeriale recante “Albo degli idonei all’esercizio dell’attività di direttore di ente parco nazionale, ai sensi dell’articolo 2, comma 26, della legge 9 dicembre 1998, n. 426”.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeSchema di decreto ministeriale recante l’Albo degli idonei all’esercizio dell’attività di direttore di ente parco nazionale, ai sensi dell’articolo 2, comma 26, della legge n. 426 del 1998.
Esito
La questione giuridica
Il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica ha chiesto il parere sullo schema di decreto ministeriale destinato a sostituire integralmente il D.M. n. 143 del 2016 e a disciplinare l’istituzione, l’accesso, la valutazione dei titoli, la cancellazione e la sospensione dall’Albo degli idonei all’esercizio dell’attività di direttore di ente parco nazionale. La Sezione ha esaminato, in particolare, l’adeguatezza dell’AIR e delle consultazioni, la qualificazione della procedura come concorsuale o selettiva, la durata quinquennale dell’iscrizione e l’eventuale ultrattività nelle more del rinnovo, i requisiti di accesso — inclusi il titolo di laurea, le esperienze professionali e l’apertura ai soggetti estranei alla pubblica amministrazione —, la predeterminazione dei criteri di valutazione dei titoli, la disciplina del contraddittorio nelle cancellazioni e la rilevanza delle sentenze di patteggiamento alla luce dell’articolo 445, comma 1-bis, cod. proc. pen., come modificato dal d.lgs. n. 150 del 2022.
Il parere
La Sezione ha espresso parere favorevole con osservazioni. Ha ritenuto non sufficientemente analitica l’AIR quanto alla concreta individuazione dei limiti degli attuali criteri di selezione, agli obiettivi non raggiunti, al numero e alle cause dei commissariamenti e alla correlazione tra tali elementi e la disciplina vigente. Ha inoltre giudicato aprioristica la motivazione del mancato svolgimento delle consultazioni. Sullo schema ha osservato che la procedura dovrebbe essere qualificata come selezione, anziché concorso, poiché non riguarda l’assunzione di personale ma la valutazione di titoli ai fini dell’iscrizione in un albo abilitante. Ha segnalato la necessità di valutare una disciplina di ultrattività dell’iscrizione fino al completamento delle procedure di rinnovo, pur rilevando che la durata quinquennale è stabilita dalla legge primaria. Ha evidenziato l’opportunità di graduare i titoli di laurea e assicurarne la coerenza con l’esperienza professionale. Ha ritenuto da precisare il riferimento ai dipendenti reclutati mediante corso-concorso. Ha censurato la formulazione del requisito relativo alle conoscenze e alla professionalità, perché omette ogni riferimento alla formazione universitaria e post-universitaria e rischia di aggravare il deficit di selettività già rilevato dal Ministero per la pubblica amministrazione; inoltre, non assicura il dichiarato carattere multidisciplinare delle competenze. Ha raccomandato la predeterminazione generale dei criteri e dei parametri di valutazione dei titoli, nonostante la loro ulteriore specificazione nei bandi. Ha ritenuto opportuno estendere il previo contraddittorio e l’adozione di un provvedimento motivato a tutte le ipotesi di cancellazione. Infine, ha affermato che, dopo l’entrata in vigore dell’articolo 445, comma 1-bis, cod. proc. pen., l’equiparazione regolamentare della sentenza di patteggiamento alla sentenza di condanna non è consentita in assenza di una sopravvenuta norma primaria che la preveda; l’equiparazione può quindi essere mantenuta soltanto quando siano state applicate pene accessorie. Sono stati formulati anche rilievi di drafting sugli articoli 2, 3 e 5.
Osservazioni
AIR e consultazioni
L’AIR deve individuare con maggiore precisione i limiti degli attuali criteri di selezione, gli obiettivi concretamente non raggiunti, la percentuale dei casi interessati, il numero e le cause dei commissariamenti e le eventuali correlazioni con i criteri vigenti. È inoltre insufficiente la motivazione del mancato svolgimento delle consultazioni, poiché non è stata dimostrata l’inesistenza di opzioni almeno parzialmente alternative.
Qualificazione della procedura
La procedura finalizzata all’iscrizione nell’Albo dovrebbe essere qualificata come selezione, o con altra espressione equivalente, anziché come concorso o procedura concorsuale, non trattandosi di una modalità di assunzione ma di una valutazione di titoli finalizzata all’iscrizione in un albo abilitante.
Durata quinquennale dell’iscrizione
Poiché la legge primaria stabilisce la durata quinquennale dell’iscrizione, non modificabile per via regolamentare, l’Amministrazione dovrebbe valutare se prevedere l’ultrattività dell’iscrizione fino al completamento delle procedure selettive di rinnovo non concluse in tempo utile.
Art. 2 - Titolo di laurea
Occorre valutare se il possesso di un qualsivoglia diploma di laurea sia sufficiente, graduando le diverse tipologie di laurea come indice attitudinale di base e assicurandone la coerenza con l’esperienza professionale richiesta.
Art. 2 - Dipendenti reclutati mediante corso-concorso
Il riferimento ai dipendenti di ruolo reclutati a seguito di corso-concorso deve essere meglio precisato, poiché non può riferirsi al corso-concorso per il reclutamento dei dirigenti, già ricompresi nel diverso requisito previsto per i dirigenti delle amministrazioni pubbliche.
Art. 2, comma 2, lett. c) - Conoscenze e comprovata professionalità
La formulazione deve essere rivista perché non considera la formazione universitaria e post-universitaria neppure come elemento alternativo e fa dipendere il requisito esclusivamente da concrete esperienze lavorative. In tal modo i rischi di eccessiva discrezionalità e di indebolimento della selettività, già evidenziati dal Ministero per la pubblica amministrazione, risultano aggravati. La disposizione non assicura inoltre il dichiarato carattere multidisciplinare delle competenze.
Art. 3 - Valutazione dei titoli
La rimessione integrale al singolo bando dei criteri, delle modalità e dei punteggi di valutazione dei titoli può determinare incertezza, variabilità e margini di apprezzamento non sufficientemente prevedibili. I profili generali o di massima dei criteri e dei parametri dovrebbero essere predeterminati ex ante con riguardo a tutte le procedure selettive.
Art. 4 - Cancellazione dall’Albo
Non è perspicua la distinzione tra fattispecie di cancellazione apparentemente automatiche e fattispecie subordinate al previo contraddittorio e a un provvedimento motivato. Sarebbe opportuno prevedere per tutte le ipotesi un previo contraddittorio e un provvedimento finale motivato che dia conto delle osservazioni difensive dell’interessato.
Art. 4 - Sentenza di patteggiamento
L’equiparazione della sentenza di applicazione della pena su richiesta alla sentenza di condanna non può essere introdotta per via regolamentare, in assenza di una norma primaria sopravvenuta al d.lgs. n. 150 del 2022 che la preveda. L’equiparazione deve essere limitata ai casi in cui con la sentenza di patteggiamento siano state applicate pene accessorie.
Art. 2, comma 2, lett. b), n. 2 - Drafting
La parola “reclutato” deve essere preceduta dalle parole “sia stato”.
Art. 2, comma 2, lett. b), n. 3 - Drafting
La parola “essere” deve essere sostituita con “sia”.
Art. 3, comma 1 - Drafting
L’espressione “rimborsi spesa” deve essere sostituita con “rimborsi spese”.
Art. 5, commi 1 e 2 - Drafting
L’espressione “della presente disposizione” dovrebbe essere sostituita con “del presente regolamento”.
Norme richiamate
art. 9, comma 11, legge 6 dicembre 1991, n. 394
Il direttore del parco è nominato, con decreto, dal Ministro dell’ambiente nell’ambito di una rosa di tre candidati proposta dal consiglio direttivo, a sua volta tratta da soggetti iscritti ad un albo di idonei all’esercizio dell’attività di direttore di parco istituito presso il Ministero dell’ambiente, al quale si accede mediante procedura concorsuale per titoli.
La disposizione costituisce la base primaria dell’Albo, della procedura di accesso per titoli e della nomina del direttore del parco; la Sezione ritiene tuttavia preferibile qualificare la procedura come selezione, poiché non è finalizzata all’assunzione di personale.
art. 2, comma 26, legge 9 dicembre 1998, n. 426
Rimette ad un decreto del Ministro dell’ambiente la determinazione dei requisiti richiesti per l’iscrizione all’Albo.
Attribuisce al decreto ministeriale il potere di definire i requisiti per l’iscrizione, senza autorizzare l’introduzione di equiparazioni tra patteggiamento e condanna non previste dalla legge.
L’iscrizione nell’Albo dura cinque anni, con possibilità di rinnovo previo espletamento di analoga procedura concorsuale per titoli; per gli iscritti alla data di entrata in vigore del decreto-legge il termine decorre dal 17 luglio 2020.
La durata quinquennale è imposta dalla fonte primaria e non può essere modificata dal regolamento. La disciplina transitoria ha determinato la scadenza del primo quinquennio il 17 luglio 2025.
art. 17, comma 3, legge 23 agosto 1988, n. 400
Costituisce la base formale del nuovo decreto ministeriale, destinato a sostituire integralmente il D.M. n. 143 del 2016.
art. 445, comma 1-bis, cod. proc. pen.
Se non sono applicate pene accessorie, non producono effetti le disposizioni di leggi diverse da quelle penali che equiparano la sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2, alla sentenza di condanna; salvo quanto previsto dai periodi precedenti o da diverse disposizioni di legge, la sentenza è equiparata a una pronuncia di condanna.
Le equiparazioni extra-penali preesistenti sono divenute inefficaci, salvo il caso di applicazione di pene accessorie. La stessa preclusione impedisce all’Amministrazione di introdurre l’equiparazione mediante regolamento o provvedimento amministrativo in assenza di una norma primaria sopravvenuta che la disponga.
art. 25, comma 1, lett. b), decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150
Ha modificato l’articolo 445, comma 1-bis, cod. proc. pen., introducendo il regime degli effetti extra-penali della sentenza di patteggiamento considerato dalla Sezione.
parere Consiglio di Stato, Sez. consultiva per gli atti normativi, n. 234 del 3 febbraio 2016
Parere relativo al regolamento poi approvato con D.M. n. 143 del 2016; le considerazioni sulla preferibilità della qualificazione della procedura come selezione sono richiamate e ribadite.
parere Consiglio di Stato, Sez. I, n. 524 del 29 aprile 2024
Ha affermato, con riferimento all’articolo 3, comma 7, del d.lgs. n. 39 del 2013, gli effetti dell’articolo 445, comma 1-bis, cod. proc. pen. sulle equiparazioni extra-penali tra patteggiamento e condanna.
Cons. Stato, sez. VI, 27 febbraio 2026, n. 1556
Richiamata quale precedente sull’illegittimità dell’equiparazione tra sentenza di patteggiamento e sentenza di condanna disposta da un bando relativo alla concessione di contributi.
Massime di principio
- Una procedura di valutazione di titoli finalizzata esclusivamente all’iscrizione in un albo abilitante, senza assunzione di personale e senza contingentamento degli accessi, deve essere qualificata come selezione e non come concorso in senso proprio.
- Quando la legge primaria stabilisce una durata temporale dell’iscrizione in un albo, il regolamento non può modificarla; può tuttavia essere valutata, nei limiti della base legislativa, una disciplina che eviti la cessazione dell’effetto abilitante prima della conclusione della procedura di rinnovo tempestivamente avviata.
- La rimessione integrale ai singoli bandi dei criteri di valutazione dei titoli è inidonea ad assicurare prevedibilità, uniformità e ragionevolezza della selezione quando l’iscrizione è temporanea e il rinnovo richiede una nuova valutazione; i criteri generali devono essere predeterminati ex ante.
- Dopo la modifica dell’articolo 445, comma 1-bis, cod. proc. pen. operata dal d.lgs. n. 150 del 2022, l’equiparazione della sentenza di patteggiamento alla sentenza di condanna, ai fini di una preclusione amministrativa, non può essere introdotta da una fonte secondaria o da un atto amministrativo in assenza di una norma primaria sopravvenuta che la preveda; resta rilevante il caso in cui siano state applicate pene accessorie.
- La disciplina regolamentare dei requisiti di accesso deve essere coerente con gli obiettivi dichiarati nell’AIR e nella relazione illustrativa: se l’intervento mira a valorizzare competenze gestionali e multidisciplinari, i criteri devono menzionare e rendere effettivamente valutabili anche tali profili, senza eliminare irragionevolmente i requisiti culturali e scientifici.
Albo degli idonei alla direzione degli enti parco nazionali
Il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, ha esaminato lo schema di decreto ministeriale predisposto dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica per disciplinare l’Albo degli idonei all’esercizio dell’attività di direttore di ente parco nazionale. Il parere è favorevole con osservazioni.
Premesse e richiesta di parere
Lo schema è destinato a sostituire integralmente il D.M. n. 143 del 2016, adottato in attuazione dell’articolo 2, comma 26, della legge n. 426 del 1998. Il quadro primario deriva dall’articolo 9, comma 11, della legge n. 394 del 1991, che prevede la nomina ministeriale del direttore del parco nell’ambito di una rosa di tre candidati scelti tra gli iscritti all’Albo.
La documentazione trasmessa comprendeva la relazione illustrativa, lo schema, la relazione tecnica, l’AIR, l’ATN e le valutazioni del NUVIR, nonché le osservazioni della Ragioneria generale dello Stato e del Ministero per la pubblica amministrazione.
AIR e consultazioni
La Sezione ha rilevato che l’AIR, pur recependo parte delle osservazioni del NUVIR, resta generica nel descrivere i limiti dell’attuale sistema di selezione. Non indica quali obiettivi non sarebbero stati raggiunti, in quale misura ciò sia avvenuto, quanti siano stati i commissariamenti degli enti parco né quali ne siano state le cause e le eventuali correlazioni con i criteri di selezione vigenti.
È stata inoltre ritenuta inadeguata la motivazione del mancato svolgimento delle consultazioni. L’affermazione secondo cui l’opzione prescelta sarebbe stata l’unica coerente con gli obiettivi non è sufficiente, poiché l’obiettivo di aprire l’Albo a soggetti estranei alla pubblica amministrazione avrebbe potuto essere perseguito mediante formulazioni alternative.
Base normativa e contenuti dello schema
L’articolo 55 del decreto-legge n. 76 del 2020 ha stabilito che l’iscrizione nell’Albo dura cinque anni e può essere rinnovata previo superamento di una nuova procedura. Per gli iscritti nella fase transitoria, il quinquennio decorreva dal 17 luglio 2020.
Lo schema si compone di sei articoli:
- l’articolo 1 disciplina la frequenza dei bandi e la durata quinquennale dell’iscrizione;
- l’articolo 2 stabilisce i requisiti di accesso;
- l’articolo 3 regola la nomina della commissione e la valutazione dei titoli;
- l’articolo 4 disciplina cancellazione e sospensione;
- l’articolo 5 reca la disciplina transitoria e abroga il D.M. n. 143 del 2016;
- l’articolo 6 contiene la clausola di invarianza finanziaria.
Qualificazione della procedura
La Sezione ha ribadito che la procedura non costituisce un concorso finalizzato all’assunzione di personale pubblico. Si tratta piuttosto di una selezione di titoli per l’iscrizione in un albo, senza contingentamento dell’accesso, dalla quale deriva un’abilitazione al conferimento dell’incarico di direttore del parco.
Per questa ragione è stata ritenuta preferibile la qualificazione della procedura come “selezione” o con altra espressione equivalente, in linea con quanto già osservato nel parere interlocutorio n. 3348 del 10 dicembre 2015 e nel parere n. 234 del 3 febbraio 2016.
Durata dell’iscrizione e rinnovo
La durata quinquennale dell’iscrizione è stabilita dalla legge e non può essere modificata dal regolamento. La Sezione ha tuttavia segnalato il problema della scadenza dell’iscrizione prima della conclusione della procedura di rinnovo.
Il problema si è già verificato, poiché il primo quinquennio decorrente dal 17 luglio 2020 è scaduto il 17 luglio 2025 senza che risultasse completata, o avviata, una nuova procedura. È stata quindi rimessa all’Amministrazione la valutazione dell’opportunità di prevedere l’ultrattività dell’iscrizione fino al completamento delle procedure di selezione non concluse in tempo utile, così da evitare l’assenza di soggetti abilitati nel caso in cui occorra conferire incarichi di direttore del parco.
Requisiti di accesso
Il requisito generale del diploma di laurea specialistica o magistrale non innova sostanzialmente la disciplina vigente. La Sezione ha però osservato che non è evidente la ragione per cui possa essere sufficiente una laurea in qualsiasi disciplina, considerato che l’incarico richiede competenze organizzative, gestionali, giuridiche e relative all’utilizzo e al governo del territorio.
È stata pertanto indicata l’opportunità di graduare le diverse lauree come indice attitudinale di base e di assicurarne la coerenza con l’esperienza professionale richiesta cumulativamente.
Quanto ai requisiti alternativi, lo schema contempla:
- la qualifica dirigenziale in un’amministrazione pubblica e almeno tre anni di esperienza specifica;
- l’appartenenza ai ruoli di un’amministrazione pubblica, con esperienza quinquennale o, per chi sia stato reclutato mediante corso-concorso, esperienza almeno quadriennale;
- conoscenze e comprovata professionalità, anche gestionale, maturate nei settori della tutela dell’ambiente e della biodiversità.
Il riferimento al corso-concorso deve essere precisato, poiché non può riguardare il corso-concorso per il reclutamento dei dirigenti, già disciplinato dal requisito relativo ai dirigenti pubblici.
Requisito professionale dei soggetti estranei alla pubblica amministrazione
La principale innovazione dello schema consiste nell’apertura dell’accesso anche a soggetti estranei alla pubblica amministrazione dotati di esperienza professionale, compresa quella gestionale, nei settori ambientali.
La Sezione ha tuttavia rilevato che la formulazione sottoposta all’esame non richiama più la formazione universitaria e post-universitaria né le pubblicazioni scientifiche. Il requisito finisce quindi per essere desunto esclusivamente da concrete esperienze lavorative.
Tale soluzione non supera, ma aggrava, i rischi già evidenziati dal Ministero per la pubblica amministrazione: aumento della discrezionalità della selezione e indebolimento del livello di qualificazione richiesto. Inoltre, la disposizione non realizza effettivamente l’obiettivo dichiarato di assicurare un carattere multidisciplinare alle competenze, poiché si limita a menzionare professionalità “anche di tipo gestionale”.
La Sezione ha ricordato che l’accesso dei soggetti estranei alla pubblica amministrazione è già possibile ai sensi del D.M. n. 143 del 2016, purché siano in possesso della richiesta specializzazione professionale, culturale e scientifica.
Valutazione dei titoli
Il D.M. n. 143 del 2016 prevedeva una disciplina ministeriale generale dei criteri, delle modalità e dei punteggi, alla quale il bando poteva aggiungere elementi integrativi. Lo schema rimette invece ogni aspetto al singolo bando.
Secondo la Sezione, questa scelta può determinare criteri variabili nel tempo, margini di apprezzamento non prevedibili e difficoltà nel verificare la ragionevolezza della comparazione effettuata dalla commissione. Il rischio è particolarmente significativo perché l’iscrizione dura soltanto cinque anni e il soggetto già ritenuto idoneo deve sottoporsi a una nuova selezione per rinnovarla.
È stata quindi segnalata l’opportunità di stabilire in via generale, per tutte le procedure, almeno i criteri e i parametri di massima della valutazione, lasciando al bando soltanto la disciplina integrativa necessaria.
Cancellazione, sospensione e contraddittorio
L’articolo 4 distingue tra fattispecie che sembrano comportare la cancellazione automatica e fattispecie subordinate al previo contraddittorio e a un provvedimento motivato.
La Sezione non ha individuato una ragione chiara per attribuire all’Amministrazione un potere discrezionale soltanto per alcune ipotesi. Ha quindi ritenuto preferibile prevedere, per tutte le cancellazioni, il previo contraddittorio e un provvedimento finale motivato, che esamini le osservazioni difensive dell’interessato anche quando l’Amministrazione debba soltanto accertare l’esistenza di una causa ostativa.
Sentenze di patteggiamento
Lo schema riproduce la previsione secondo cui la sentenza di patteggiamento relativa a determinati reati impedisce l’iscrizione o determina la cancellazione dall’Albo. La Sezione ha rilevato che tale previsione non tiene conto dell’articolo 445, comma 1-bis, cod. proc. pen., modificato dal d.lgs. n. 150 del 2022.
La norma ha stabilito che, se non sono applicate pene accessorie, non producono effetti le disposizioni extra-penali che equiparano la sentenza di patteggiamento alla sentenza di condanna. Secondo il Consiglio di Stato, tale preclusione impedisce non soltanto alle fonti primarie previgenti, ma anche alle fonti secondarie e agli atti amministrativi, di introdurre la medesima equiparazione.
L’epoca della sentenza di patteggiamento è irrilevante: gli atti amministrativi sono regolati dalla legge vigente al momento della loro adozione, in applicazione del principio tempus regit actum. L’equiparazione può pertanto essere mantenuta soltanto quando con la sentenza di patteggiamento siano state applicate pene accessorie.
Rilievi di drafting
La Sezione ha infine formulato quattro correzioni redazionali:
- all’articolo 2, comma 2, lettera b), n. 2, inserire “sia stato” prima di “reclutato”;
- all’articolo 2, comma 2, lettera b), n. 3, sostituire “essere” con “sia”;
- all’articolo 3, comma 1, sostituire “rimborsi spesa” con “rimborsi spese”;
- all’articolo 5, commi 1 e 2, sostituire “della presente disposizione” con “del presente regolamento”.
Conclusioni
Il parere è favorevole con osservazioni. La Sezione non ha espresso un giudizio contrario allo schema, ma ha richiesto una revisione dell’istruttoria e ha segnalato modifiche sostanziali necessarie per rendere coerenti i requisiti di accesso, la valutazione dei titoli, la disciplina delle cancellazioni e il regime delle sentenze di patteggiamento con la legge primaria e con i principi di legalità, prevedibilità e adeguatezza della selezione.
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