Adunanza generale n. 507/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Esito

La questione giuridica

Il Ministero dell'economia e delle finanze ha sottoposto al Consiglio di Stato uno schema di regolamento ministeriale composto da 19 articoli, volto a disciplinare in termini generali le lotterie ad estrazione differita, comprese le modalità di partecipazione tramite canale fisico e a distanza, rimettendo gli aspetti di dettaglio alle determinazioni direttoriali dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli. Lo schema mira a coordinare e aggiornare la disciplina regolamentare previgente, definire una procedura standard per la realizzazione dei servizi e per l'abbinamento delle lotterie a trasmissioni televisive, nonché chiarire gli aspetti definitori e i meccanismi generali del prodotto di gioco. Il Consiglio è stato chiamato a valutare la conformità dello schema alla normativa primaria, la corretta ripartizione tra fonte regolamentare e atto amministrativo generale, la qualità dell'AIR e della documentazione di accompagnamento, nonché la formulazione delle singole disposizioni.

Il parere

La Sezione esprime parere favorevole nei sensi della motivazione. Rileva tuttavia che la relazione AIR, pur formalmente conforme alla normativa primaria, è sostanzialmente carente quanto all'analisi delle criticità che giustificano l'intervento, alle motivazioni economiche e sociali, agli indicatori quantitativi, alla distribuzione geografica e temporale delle vendite, all'analisi dell'incremento registrato nel 2024, alla giustificazione della fascia di prezzo da 1 a 100 euro e alla descrizione degli effetti attesi rispetto allo status quo. La Sezione raccomanda almeno un efficace monitoraggio ex post tramite VIR, con indicatori adeguati agli obiettivi economici e non economici dell'intervento. Formula inoltre rilievi e suggerimenti puntuali: menzione nel preambolo del visto e della registrazione della Corte dei conti; esplicitazione nell'articolo 17 della motivazione dell'efficacia immediata dei provvedimenti pubblicati sul sito dell'Agenzia; maggiore specificazione della locuzione relativa alle leggi di riferimento; sostituzioni terminologiche agli articoli 4 e 6; dettaglio dei fattori che determinano la variazione del prezzo; esplicita previsione della partecipazione mediante biglietti digitali; chiarimento della locuzione "se del caso adeguatamente celati"; coordinamento dei commi 6 e 8 dell'articolo 12.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, d.lgs. 25 marzo 2024, n. 41

  La disciplina dei giochi di cui al comma 1 ... è introdotta ovvero adeguata con "appositi regolamenti".

  Costituisce la base normativa per l'adozione del regolamento ministeriale sulle lotterie ad estrazione differita e mantiene ferme le discipline previgenti fino all'entrata in vigore dei regolamenti adottati in applicazione del decreto.

• art. 2, comma 1, lett. t), d.lgs. 25 marzo 2024, n. 41

  Definisce il regolamento come regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze, adottato su proposta dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge n. 400/1988.

• art. 15, comma 2, lett. g), legge 9 agosto 2023, n. 111

  Riparto tra la fonte regolamentare e l'atto amministrativo generale della disciplina dei singoli giochi e delle condizioni generali di gioco nonché delle relative regole tecniche, anche di infrastruttura.

  Fissa il criterio direttivo per distinguere la disciplina generale da quella di dettaglio, attribuendo alla fonte regolamentare la prima e agli atti amministrativi generali le specificazioni operative.

• art. 17, comma 3, legge 23 agosto 1988, n. 400

  Individua la base procedimentale e la natura del regolamento ministeriale previsto dal decreto legislativo n. 41/2024.

• art. 17, comma 4, legge 23 agosto 1988, n. 400

  Comporta l'assoggettamento del regolamento al visto e alla registrazione della Corte dei conti, adempimento da menzionare nel preambolo.

• art. 13-bis, legge 23 agosto 1988, n. 400

  Rileva quale fondamento del principio di chiarezza normativa, applicato alla locuzione generica contenuta nell'articolo 1 dello schema.

• art. 24, comma 1, lett. a), d.lgs. 25 marzo 2024, n. 41

  Rimette a un successivo decreto legislativo l'individuazione delle norme primarie, secondarie e delle disposizioni amministrative generali abrogate per incompatibilità; per questa ragione lo schema non prevede l'abrogazione espressa delle previgenti norme regolamentari.

• d.lgs. 14 aprile 1948, n. 496

  Stabilisce in generale la riserva statale in materia di organizzazione ed esercizio dei giochi di abilità e dei concorsi pronostici con premi e pagamento.

• art. 21, comma 6, d.l. 1° luglio 2009, n. 78, convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102

  La gestione e l'esercizio delle lotterie nazionali ad estrazione differita restano in ogni caso riservati al Ministero dell'economia e delle finanze - Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato che vi provvede direttamente ovvero mediante una società a totale partecipazione pubblica.

  Conferma la riserva pubblica della gestione e dell'esercizio delle lotterie nazionali ad estrazione differita.

• art. 9, comma 1, d.l. 12 luglio 2018, n. 87, convertito dalla legge 9 agosto 2018, n. 96

  Il divieto di pubblicità dei giochi e delle scommesse non si applica alle lotterie ad estrazione differita, secondo quanto riferito nella relazione illustrativa.

• art. 36, r.d.l. 21 aprile 1942, n. 444

  È richiamato quale base della relazione per il Ministro allegata alla richiesta di parere.

• art. 9, comma 5, d.P.C.m. 15 settembre 2017, n. 169

  Prevede la verifica del NUVIR sulla relazione AIR, che nel caso esaminato ha espresso un giudizio di adeguatezza formulando ulteriori osservazioni.

• Direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 16 febbraio 2018, par. 11

  È richiamata per precisare i soggetti previsti ai fini delle consultazioni nella fase di analisi dell'intervento normativo.

• legge 4 agosto 1955, n. 722

  Rappresenta la disciplina storica delle lotterie nazionali, riguardante tra l'altro il numero massimo annuale, gli abbinamenti a manifestazioni, le estrazioni, i premi e le condizioni di partecipazione.

• d.P.R. 20 novembre 1948, n. 1677

  Contiene disposizioni regolamentari previgenti sulle lotterie nazionali, che lo schema intende razionalizzare, coordinare e aggiornare.

Massime di principio

• La relazione AIR deve dimostrare, mediante l'analisi documentata delle criticità e dei dati disponibili, la necessità dell'intervento normativo e la sua idoneità a perseguire obiettivi generali strategici e obiettivi specifici direttamente riferiti alle disposizioni introdotte.
• Quando l'intervento regolamentare incide su attività con rilevanti effetti economici, l'AIR deve indicare dati quantitativi, distribuzione temporale e territoriale degli effetti, motivazioni delle variazioni osservate e previsioni verificabili, così da consentire la valutazione differenziale dell'efficacia e dell'efficienza della nuova disciplina.
• In presenza di una valutazione preventiva d'impatto carente, l'amministrazione deve almeno predisporre un monitoraggio ex post mediante VIR, fondato su indicatori adeguati agli obiettivi economici e non economici della regolazione.
• Il riparto tra fonte regolamentare e atto amministrativo generale richiede che il regolamento disciplini gli elementi generali del gioco, mentre gli aspetti tecnici e di dettaglio siano rimessi agli atti dell'amministrazione competente, nei limiti tracciati dalla fonte primaria.
• Gli atti regolamentari soggetti al visto e alla registrazione della Corte dei conti devono menzionare tale adempimento nel preambolo; inoltre, le disposizioni che attribuiscono efficacia immediata ad atti pubblicati sul sito istituzionale devono esplicitare nel testo la ragione giustificativa di tale regime.

Come è indicizzato