Sentenza n. 160/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha contestato la sentenza del TAR che aveva respinto l'impugnazione del diniego alla prosecuzione della gestione autonoma del servizio idrico integrato. Con il primo motivo ha dedotto l'erronea interpretazione dell'art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006, sostenendo che il rinvio all'art. 148, comma 5, dovesse riferirsi alla formulazione originaria della norma e che, pertanto, le gestioni autonome già esistenti prima del 2008 non fossero soggette al previo consenso dell'autorità d'ambito né alla gestione dell'intero servizio idrico integrato. In subordine, ha sostenuto che il consenso dell'autorità d'ambito si sarebbe formato per silentium, in ragione dell'inerzia protratta nel tempo rispetto alle comunicazioni con cui il Comune aveva manifestato l'intenzione di mantenere la gestione autonoma. Con ulteriori censure ha contestato il diniego fondato sull'insussistenza dei requisiti di cui all'art. 147, comma 2-bis, lett. b), deducendo di avere dimostrato l'utilizzo efficiente della risorsa idrica e la tutela del corpo idrico. Ha valorizzato, tra l'altro, l'adesione allo schema di convergenza previsto dalla regolazione ARERA, l'adozione dei registri di qualità, l'acquisto e la progressiva installazione dei contatori, il rispetto della normativa sulla qualità dell'acqua e la circostanza che le perdite idriche comunali fossero inferiori alla media dell'area geografica di riferimento. Ha inoltre prodotto documenti in appello, ritenendoli ammissibili ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il rinvio contenuto nell'art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006 debba essere riferito alla formulazione dell'art. 148, comma 5, come modificata dal d.lgs. n. 4/2008, non alla versione originaria. Pertanto, per la deroga all'obbligo di adesione alla gestione unica erano necessari sia la gestione dell'intero servizio idrico integrato sia il previo consenso dell'autorità d'ambito. La preesistenza della gestione autonoma non consente di prescindere dalle condizioni introdotte dalla novella del 2008. Il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 65/2019 è stato ritenuto non decisivo, poiché quella pronuncia escludeva soltanto l'applicazione retroattiva del requisito del consenso alle gestioni già avviate prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 152/2006, senza legittimare la prosecuzione delle gestioni autonome in violazione della disciplina successivamente vigente. È stata inoltre esclusa la formazione del consenso per silentium: l'adesione alla gestione accentrata è la regola, mentre le deroghe sono tassative; inoltre, il silenzio-assenso non opera nei procedimenti riguardanti ambiente e salute pubblica ai sensi dell'art. 20, comma 4, l. n. 241/1990. Quanto alla lett. b) dell'art. 147, comma 2-bis, il Collegio ha ribadito che i requisiti legittimanti devono sussistere contestualmente e che l'efficienza della gestione non poteva ritenersi provata, poiché al momento del provvedimento una quota significativa delle utenze era priva di contatore, con applicazione di tariffe forfettarie, risultavano perdite idriche non contestate e non era stata integralmente applicata la regolazione ARERA. L'adesione allo schema di convergenza e gli altri adempimenti formali non superavano tali carenze sostanziali. È stata ritenuta priva di rilevanza dirimente la documentazione prodotta in appello, anche a prescindere dalla sua ammissibilità. Le spese del grado di appello sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 147, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  Gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale partecipano obbligatoriamente all'ente di governo dell'ambito, al quale è trasferito l'esercizio delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle risorse idriche.

  La gestione accentrata e la partecipazione all'ente di governo d'ambito costituiscono la regola generale.

• art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006

  Sono fatte salve: a) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma nei comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del comma 5 dell'articolo 148.

  La deroga alla gestione unica opera solo per le gestioni riconducibili ai requisiti previsti dalla formulazione dell'art. 148, comma 5, vigente dopo la novella del 2008, compresi la gestione dell'intero servizio e il previo consenso dell'autorità d'ambito.

• art. 147, comma 2-bis, lett. b), d.lgs. n. 152/2006

  Sono fatte salve le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici; utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico.

  I requisiti per la salvaguardia della gestione autonoma devono sussistere cumulativamente; l'efficienza deve essere verificata in concreto e non è dimostrata da meri adempimenti formali o dalla circostanza che inefficienze analoghe esistano in altri territori.

• art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/2006, come modificato dall'art. 2, comma 14, d.lgs. n. 4/2008

  L'adesione alla gestione unica del servizio idrico integrato è facoltativa per i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti inclusi nel territorio delle comunità montane, a condizione che gestiscano l'intero servizio idrico integrato, e previo consenso della Autorità d'ambito competente.

  La norma richiamata dall'art. 147, comma 2-bis, lett. a), deve essere applicata nella formulazione modificata nel 2008.

• art. 149-bis, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  Nel rispetto del principio di unicità della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale, l'ente di governo dell'ambito delibera la forma di gestione e provvede all'affidamento del servizio.

  Conferma il principio generale di unicità della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale.

• art. 20, comma 4, l. n. 241/1990

  Il silenzio assenso non si forma nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente e la tutela dal rischio idrogeologico, la salute pubblica e la pubblica incolumità.

  L'inerzia dell'autorità d'ambito non può determinare silenzio-assenso in una materia concernente ambiente e salute pubblica.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La questione dell'ammissibilità della documentazione prodotta in appello è stata ritenuta comunque non decisiva, poiché i documenti non avrebbero superato le carenze sostanziali accertate.

Massime di principio

• Nel sistema del servizio idrico integrato, la gestione unica e accentrata nell'ambito territoriale ottimale costituisce la regola, mentre la gestione autonoma comunale rappresenta un'eccezione di stretta interpretazione.
• Il rinvio operato dall'art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006 all'art. 148, comma 5, deve intendersi riferito alla formulazione di quest'ultima disposizione risultante dalla novella del 2008; di conseguenza, la salvaguardia della gestione autonoma dei piccoli comuni montani richiede la gestione dell'intero servizio idrico integrato e il previo consenso dell'autorità d'ambito.
• La mera preesistenza di una gestione autonoma non consente di sottrarla alle condizioni introdotte dalla disciplina successiva; il requisito del consenso dell'autorità d'ambito non può essere eluso invocando la precedente disciplina, salvo il divieto di applicazione retroattiva del requisito alle situazioni anteriori all'entrata in vigore del d.lgs. n. 152/2006 nei limiti riconosciuti dalla giurisprudenza costituzionale.
• In materia di gestione del servizio idrico integrato, l'inerzia dell'autorità d'ambito non può valere come consenso tacito alla deroga dalla gestione unica, sia perché la deroga è soggetta a presupposti tassativi, sia perché il silenzio-assenso non opera nei procedimenti riguardanti ambiente e salute pubblica.
• I requisiti previsti dall'art. 147, comma 2-bis, lett. b), d.lgs. n. 152/2006 devono sussistere cumulativamente e l'efficienza della gestione autonoma deve essere accertata in concreto sulla base di dati sostanziali, quali la misurazione dei consumi, il contenimento delle perdite e il rispetto della regolazione del servizio; non sono sufficienti adempimenti formali o il confronto con gestioni territoriali mediamente più inefficienti.

Come è indicizzato