Sentenza n. 2539/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato tre provvedimenti del GSE relativi al controllo su un progetto di efficientamento energetico presso uno stabilimento industriale: il provvedimento di sospensione e richiesta di integrazioni documentali, la comunicazione dell'esito del controllo — con esclusione dell'addizionalità del primo intervento, ricalcolo dell'algoritmo relativo al secondo intervento e revoca di 2.919 TEE — e il successivo atto di quantificazione dell'obbligo restitutorio. In appello sono stati dedotti tre gruppi di censure. Primo: erronea qualificazione dell'attività del GSE, che secondo l'appellante avrebbe esercitato un potere di autotutela soggetto all'art. 21-nonies l. 241/1990, al termine ragionevole e alla tutela del legittimo affidamento derivante dall'approvazione della PPPM e della precedente RVC; è stata inoltre contestata la violazione dell'art. 14 d.m. 28 dicembre 2012 e dell'art. 42 d.lgs. 28/2011, sostenendo che il controllo avrebbe dovuto limitarsi alla verifica della conformità dell'esecuzione al progetto approvato. Secondo: violazione della disciplina sopravvenuta introdotta dalla l. 124/2017, quanto alla salvezza delle rendicontazioni già approvate, illegittimità del recupero dei TEE quale atto ritenuto autonomo rispetto alla decadenza e applicazione retroattiva della delibera DMEG/EFR/11/16. Terzo: difetto di istruttoria e erronea valutazione dell'addizionalità del primo intervento, consistente nell'aumento della carica minerale nell'impasto della carta, nonché arbitrarietà della modifica dell'algoritmo per il secondo intervento, relativo alla sostituzione dello scambiatore aria-aria. Sono state riproposte le istanze istruttorie ed è stata chiesta una consulenza tecnica d'ufficio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha integralmente rigettato l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha escluso che il GSE abbia esercitato autotutela: il controllo previsto dalla disciplina degli incentivi costituisce un'attività di verifica della corrispondenza tra quanto dichiarato nella PPPM e la situazione effettivamente accertata, non un riesame di legittimità o opportunità di un precedente provvedimento. L'approvazione della PPPM consente soltanto l'accesso alla successiva fase di rendicontazione tramite RVC; quest'ultima è caratterizzata da autonoma istruttoria e può essere respinta, anche dopo l'approvazione della PPPM, senza violare il legittimo affidamento. Il rigetto o la rideterminazione della RVC sono quindi espressione del potere di controllo e, ricorrendone i presupposti, di decadenza previsto dall'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011. Quanto al recupero, la Corte ha ritenuto che la restituzione dei benefici indebitamente percepiti sia atto esecutivo e coessenziale alla decadenza, non autonomo provvedimento, sicché non si applica retroattivamente la disciplina sopravvenuta. In ogni caso, il procedimento di controllo si era concluso con la comunicazione del 7 giugno 2017, anteriormente all'entrata in vigore della l. 124/2017, e le discordanze accertate tra progetto dichiarato e situazione reale avrebbero comunque escluso l'applicazione della disciplina di salvezza delle rendicontazioni. Nel merito tecnico, il GSE ha legittimamente escluso l'addizionalità del primo intervento, poiché l'operazione risultava economicamente conveniente anche senza incentivo: il costo dell'investimento era inferiore al risparmio economico annuale e non era stata provata la necessità dell'aiuto. La modifica dell'algoritmo relativo al secondo intervento è stata ritenuta coerente con gli elementi emersi nel controllo, dai quali risultava che il risparmio riguardava energia termica e non energia primaria nei termini dichiarati. Le valutazioni tecniche del GSE non presentavano manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento. Le spese del grado sono state poste a carico della società appellante e liquidate in € 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 14, comma 1, d.m. 28 dicembre 2012

  verifica “della regolare esecuzione delle iniziative, della loro conformità al progetto approvato e alle Linee Guida in vigore”

  La disposizione fonda il potere di verifica e controllo del GSE, che comprende l'accertamento della corrispondenza tra progetto dichiarato e situazione effettivamente realizzata e non costituisce esercizio di autotutela.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  nel caso in cui le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate

  La norma attribuisce al GSE il potere di rigettare l'istanza o dichiarare la decadenza dagli incentivi e di recuperare le somme indebitamente erogate.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica all'attività di verifica e controllo del GSE quando questa accerta la non corrispondenza tra quanto dichiarato e la situazione reale, senza riesaminare in autotutela un precedente provvedimento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi ha preceduto il provvedimento di esito del controllo.

• art. 15, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  È richiamato in relazione alle linee guida e alla disciplina degli interventi incentivabili; non impedisce al GSE di verificare in concreto la sussistenza dell'addizionalità e degli altri requisiti.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011, introdotti dalla l. 124/2017

  «[g]li effetti dell’annullamento del provvedimento, disposto a seguito di verifica, decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica»

  La disciplina sopravvenuta non è applicabile ratione temporis; inoltre, le discordanze tra progetto dichiarato e situazione reale escluderebbero comunque l'applicazione della salvezza delle rendicontazioni già approvate.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020

  La modifica che ha richiamato i presupposti dell'art. 21-nonies non ha mutato la natura decadenziale del potere del GSE, né è applicabile ratione temporis alla controversia.

• Deliberazione DMEG/EFR/11/16

  La quantificazione dell'obbligo restitutorio è stata ritenuta legittima sulla base della disciplina vigente al momento della decadenza e dell'insorgenza dell'obbligo restitutorio.

Massime di principio

• L'attività del GSE che, nell'ambito dei controlli sugli incentivi energetici, accerta la non corrispondenza tra le caratteristiche del progetto dichiarate nella PPPM e quelle risultanti dalla verifica non costituisce autotutela decisoria, ma esercizio del potere di accertamento e controllo previsto dalla disciplina incentivante; non è quindi soggetta ai limiti propri dell'annullamento d'ufficio, inclusi il termine ragionevole e la necessità di una specifica ponderazione dell'affidamento.
• L'approvazione di una PPPM abilita il proponente ad accedere alla successiva fase di rendicontazione tramite RVC, ma non vincola il GSE nell'istruttoria autonoma della RVC né garantisce il riconoscimento dei titoli di efficienza energetica. L'approvazione della PPPM e l'esito della RVC appartengono a procedimenti distinti e connessi, sicché il rigetto della RVC non integra, di per sé, contraddittorietà o lesione del legittimo affidamento.
• Il recupero dei benefici economici indebitamente erogati costituisce atto esecutivo e coessenziale alla pronuncia di decadenza dagli incentivi, non un autonomo esercizio di potere provvedimentale; la disciplina applicabile è quella vigente al momento dell'accertamento e della decadenza, secondo la disciplina intertemporale propria del procedimento.
• L'addizionalità dell'intervento incentivabile deve essere provata dall'impresa e non si esaurisce nella novità o innovatività tecnica dell'intervento, ma richiede che l'investimento non sarebbe stato realizzato senza l'incentivo, alla luce anche della sua convenienza economica. Se il risparmio sui costi consente di recuperare autonomamente l'investimento, manca la necessità dell'aiuto e non sussiste l'addizionalità.
• Le valutazioni tecniche del GSE in ordine all'addizionalità, alla qualificazione del risparmio energetico e alla scelta dei coefficienti di calcolo sono sindacabili dal giudice amministrativo nei limiti della legittimità, e possono essere censurate solo in presenza di violazione delle regole procedurali, manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza o palese travisamento dei fatti; non è consentito sostituire la valutazione giudiziale a quella tecnica dell'amministrazione in assenza di tali vizi.

Come è indicizzato