Cassazione Civile, Ordinanza n. 04788/2025 del 24/02/2025

Esito

La controversia

La controversia riguarda beni del demanio marittimo siti nel litorale di Ostia, già assentiti in concessione per uso residenziale estivo. Allo scadere delle concessioni, l'amministrazione ha ritenuto che i privati occupassero i beni senza valido titolo e ha quantificato l'indennizzo dovuto per il periodo di occupazione applicando il criterio del valore di mercato, ritenendo che sui beni fossero state realizzate opere inamovibili in difetto di titolo abilitativo o con titolo incompatibile con la disciplina del bene demaniale, e che vi fosse stato un mutamento di destinazione d'uso da cabina balneare a immobile abitativo. I ricorrenti principali hanno censurato la sentenza della Corte d'appello sotto tre profili: (1) violazione dell'art. 8 d.l. n. 400 del 1993 e dell'art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006, sostenendo che il secondo periodo della norma sia applicabile solo alle ipotesi di opere inamovibili abusive o incompatibili con la disciplina del bene, e non al mero mutamento di destinazione; (2) omesso esame del fatto decisivo relativo all'effettiva esistenza di opere abusive/inamovibili e del mutamento funzionale, nonché violazione dell'art. 11 preleggi per l'applicazione retroattiva del criterio del valore di mercato; (3) violazione dell'art. 116 c.p.c. per errata valutazione delle prove e travisamento delle risultanze della CTU, che avrebbe mostrato la corrispondenza morfologica del manufatto all'assetto originario. I resistenti principali hanno proposto anche ricorso incidentale, deducendo nullità della sentenza d'appello per omessa indicazione di tutte le parti appellate.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondati i profili del ricorso principale relativi alla retroattività dell'art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006, confermando che tale disposizione si applica anche ai periodi anteriori al 1 gennaio 2007. Ha invece accolto, nei limiti indicati in motivazione, i motivi nella parte in cui la Corte d'appello aveva applicato il criterio del valore di mercato senza accertare il presupposto necessario della realizzazione di opere inamovibili, ritenendo insufficiente il solo mutamento di destinazione d'uso dell'immobile. Il terzo motivo è stato dichiarato assorbito. Il ricorso incidentale è stato dichiarato inammissibile per difetto di specificità. La sentenza impugnata è stata cassata con rinvio alla Corte d'appello di Roma in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 8 d.l. n. 400 del 1993

  "A decorrere dal 1990, gli indennizzi dovuti per le utilizzazioni senza titolo dei beni demaniali marittimi... ovvero per utilizzazioni difformi dal titolo concessorio, sono determinati in misura pari a quella che sarebbe derivata dall'applicazione del presente decreto, maggiorata rispettivamente del duecento per cento e del cento per cento"

  Si applica alle mere occupazioni senza titolo o difformi dal titolo concessorio, con criterio indennitario parametrato al canone maggiorato; non esaurisce però le ipotesi più gravi di occupazione con opere inamovibili.

• art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006

  "Le disposizioni di cui all'articolo 8 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400... si interpretano nel senso che le utilizzazioni ivi contemplate fanno riferimento alla mera occupazione di beni demaniali marittimi e relative pertinenze..."

  Il primo periodo ha natura interpretativa e opera retroattivamente; il secondo periodo, pur innovativo, è stato ritenuto applicabile retroattivamente anche per effetto del collegamento con il primo periodo e della volontà legislativa così ricostruita dalla Corte costituzionale.

• art. 11 preleggi

  Invocato dai ricorrenti per escludere la retroattività del criterio del valore di mercato; la Corte ha però ritenuto legittima e applicabile retroattivamente la disciplina, alla luce dell'interpretazione della norma e della pronuncia della Corte costituzionale.

• art. 116 c.p.c.

  Invocato per contestare la valutazione delle prove e della CTU; il motivo è stato ritenuto assorbito nella parte non esaminata, mentre il nucleo decisivo della censura riguardava comunque il mancato accertamento del presupposto legale delle opere inamovibili.

• art. 132, n. 2, c.p.c.

  Richiamato nel ricorso incidentale per lamentare nullità della sentenza d'appello; la censura è stata giudicata inammissibile per difetto di specificità.

• art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.

  Norma processuale invocata come base del motivo incidentale di nullità della sentenza.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  Richiamato dai ricorrenti principali per le censure di violazione di legge relative alla disciplina degli indennizzi demaniali.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  Richiamato per l'omesso esame del fatto decisivo relativo alla presenza di opere inamovibili e al mutamento funzionale del bene.

• art. 103 c.p.c.

  Richiamato per spiegare che le cause dei diversi occupanti erano state trattate unitariamente per identiche questioni, ma restavano rapporti distinti e autonomi.

• art. 331 c.p.c.

  Esclusa la sua applicabilità in presenza di litisconsorzio facoltativo in cause scindibili.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  È stato disposto il raddoppio del contributo unificato a carico dei ricorrenti incidentali, se dovuto.

• Corte cost. n. 70 del 2024

  Ha qualificato il secondo periodo dell'art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006 come norma innovativa, ma retroattiva, ritenendo non violati i parametri costituzionali richiamati.

• Cass., Sez. 1, ord. n. 24392 del 2023

  Richiamata per l'orientamento che distingueva il primo periodo interpretativo dal secondo periodo innovativo e non retroattivo; orientamento poi superato dalla Corte costituzionale.

• Cass., Sez. 2, ord. n. 26829 del 2024

  Richiamata come precedente conforme alla retroattività del secondo periodo dopo la sentenza della Corte costituzionale.

• Cass., Sez. U, sent. n. 33645 del 2022

  Richiamata per affermare che, anche in assenza della disciplina speciale, l'amministrazione avrebbe potuto agire secondo la disciplina comune per occupazione senza titolo o in violazione del titolo.

Massime di principio

• In tema di occupazione di beni demaniali marittimi, il secondo periodo dell'art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006, pur avendo natura innovativa, si applica retroattivamente in collegamento con il primo periodo della stessa disposizione, e consente di commisurare l'indennizzo al valore di mercato anche per condotte anteriori al 1 gennaio 2007.
• L'applicazione del criterio del valore di mercato presuppone però un accertamento in fatto della realizzazione di opere inamovibili; non basta il solo mutamento di destinazione d'uso del manufatto o la mera occupazione senza titolo.
• La disposizione speciale distingue le ipotesi di mera occupazione del bene demaniale da quelle più gravi in cui l'occupazione sia accompagnata da opere inamovibili abusive o incompatibili con la destinazione e disciplina del bene, prevedendo per queste ultime un trattamento indennitario e sanzionatorio più severo.
• In sede di legittimità, la censura processuale sulla nullità della sentenza per omessa indicazione delle parti deve essere specifica, indicando quali soggetti sarebbero stati omessi e perché la loro partecipazione al giudizio fosse necessaria; in difetto, il motivo è inammissibile.
• Nei giudizi con pluralità di parti su rapporti distinti ma trattati unitariamente per identiche questioni, l'impugnazione proposta da alcuni non implica automaticamente l'estensione agli altri non impugnanti, se il litisconsorzio è solo facoltativo e le cause sono scindibili.

Come è indicizzato