Sentenza n. 13/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta per l’affidamento dei lavori di riqualificazione energetica del Palazzo della Farnesina, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. ICR, risultato primo nella graduatoria provvisoria, era stato escluso perché aveva indicato pari a zero il valore economico di alcune lavorazioni migliorative aggiuntive, nonostante il bando imponesse di valorizzare economicamente le voci modificate e le nuove voci introdotte, a pena di esclusione. Il Consorzio, risultato aggiudicatario dopo l’esclusione di ICR, aveva impugnato con ricorso incidentale l’aggiudicazione, deducendo che la mandataria del raggruppamento ICR non possedeva, per la categoria prevalente OS6, una qualificazione SOA sufficiente rispetto alla quota di esecuzione dichiarata. Il TAR aveva dichiarato irricevibile il ricorso incidentale e accolto il ricorso di ICR. Il Consorzio ha appellato la sentenza deducendo: l’erroneità della declaratoria di tardività del ricorso incidentale, sostenendo che il termine dovesse decorrere dalla notifica dei motivi aggiunti contro l’aggiudicazione e che dovesse operare la dilazione temporale elaborata dall’Adunanza plenaria n. 12/2020; l’omesso esame del ricorso incidentale; l’erroneità dell’annullamento dell’esclusione di ICR, sostenendo che il bando imponesse chiaramente, a pena di esclusione, la valorizzazione economica effettiva delle migliorie.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata integralmente confermata. Quanto al ricorso incidentale, il Consiglio di Stato ha condiviso la declaratoria di irricevibilità, rilevando la peculiarità della cronologia processuale: tra la notifica dei motivi aggiunti contro l’aggiudicazione, l’istanza di accesso, l’ostensione della documentazione e la proposizione del ricorso incidentale erano trascorsi complessivamente 39 giorni. Gli argomenti fondati sulla disciplina transitoria del d.lgs. 36/2023 e sui principi dell’Adunanza plenaria n. 12/2020 sono stati ritenuti non sovrapponibili alla fattispecie concreta e comunque inidonei a giustificare l’ulteriore dilatazione del termine. Quanto all’esclusione di ICR, il Collegio ha affermato che l’indicazione del valore zero per alcune migliorie non costituisce automaticamente causa di esclusione e che tale conseguenza non risultava dalla lex specialis, interpretata secondo ragionevolezza e nel suo complesso. Il bando doveva essere interpretato applicando i criteri letterale e sistematico degli artt. 1362 e 1363 c.c.; le singole clausole dovevano essere coordinate tra loro, tenendo conto dell’affidamento e della parità di trattamento. In presenza di dubbi interpretativi, doveva inoltre privilegiarsi il favor partecipationis. Le spese sono state compensate per la difficoltà di accertamento della vicenda fattuale e della conoscibilità anticipata delle rispettive ragioni.

Norme richiamate

• art. 120, commi 2 e 5, c.p.a.

  La disciplina dei termini per l’impugnazione degli atti di gara è stata esaminata in relazione alla tempestività del ricorso incidentale e alla dedotta dilazione temporale connessa all’accesso agli atti.

• art. 42, comma 1, c.p.a.

  Richiamato dal TAR, in combinato disposto con l’art. 120 c.p.a., per la valutazione della tempestività del ricorso incidentale.

• art. 225 d.lgs. 36/2023

  Invocato dall’appellante nell’ambito della disciplina transitoria del nuovo Codice dei contratti pubblici.

• art. 226 d.lgs. 36/2023

  Rilevante per stabilire la disciplina applicabile ratione temporis alla procedura e l’eventuale persistente applicabilità delle regole del d.lgs. 50/2016.

• art. 53, comma 2, lett. c), d.lgs. 50/2016

  Richiamato dall’appellante con riguardo al differimento dell’accesso agli atti di gara fino all’aggiudicazione.

• art. 17 del bando di gara

  “un Elenco prezzi che dovrà, a pena di esclusione, contenere la valorizzazione economica sia delle voci che vengono modificate, sia delle nuove voci introdotte”

  La clausola non è stata ritenuta idonea, se coordinata con il complesso della lex specialis e interpretata secondo ragionevolezza, a imporre l’esclusione automatica per l’indicazione del valore zero di alcune migliorie.

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  Le clausole della lex specialis devono essere interpretate secondo il criterio letterale e, soprattutto, in modo sistematico e complessivo, coordinando le singole previsioni tra loro e considerando l’intero contenuto dell’atto.

• art. 95, comma 14-bis, d.lgs. 50/2016

  Richiamato dal bando per la disciplina delle lavorazioni aggiuntive proposte nell’offerta.

• art. 43, comma 6, d.P.R. 207/2010

  Richiamato dal bando con riguardo ai gruppi di categorie omogenee da mantenere invariati per importo e denominazione.

Massime di principio

• La tempestività del ricorso incidentale in una gara pubblica deve essere valutata alla luce della concreta cronologia degli atti processuali e ostensivi; la richiesta di accesso non può determinare una dilatazione del termine decadenziale oltre quanto consentito dalle regole applicabili alla fattispecie concreta.
• La lex specialis di gara deve essere interpretata applicando congiuntamente i criteri letterale e sistematico degli artt. 1362 e 1363 c.c.; le singole clausole devono essere coordinate tra loro e intese secondo il significato risultante dal complesso dell’atto, senza isolare una singola espressione dal contesto complessivo.
• L’indicazione di un valore pari a zero per alcune migliorie offerte non costituisce, di per sé, automatica causa di esclusione dalla gara, ove la lex specialis non preveda in modo chiaro e inequivoco tale specifica conseguenza espulsiva.
• In presenza di clausole ambigue o comunque suscettibili di più interpretazioni, deve essere privilegiata la lettura conforme al favor partecipationis, purché compatibile con la parità di trattamento e con la finalità della disciplina di gara.

Come è indicizzato