Cassazione Civile, Ordinanza n. 17182/2025 del 26/06/2025

Esito

La controversia

La controversia riguarda tre avvisi di pagamento emessi dal Comune per complessivi euro 371.907,86 a titolo di canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP), relativo a impianti pubblicitari installati nel 2001. In primo grado il Tribunale aveva annullato gli avvisi ritenendo che l'ente, non chiedendo il canone contestualmente al rilascio dell'autorizzazione e non indicandone l'importo nel provvedimento concessorio, avesse implicitamente rinunciato al credito e avesse ingenerato un affidamento incolpevole nella non debenza, con violazione dei canoni di correttezza e buona fede. La Corte d'appello ha riformato la decisione, ritenendo che il canone fosse dovuto in quanto collegato all'occupazione del bene pubblico, che non fosse oggetto di libera trattativa o rinunciabile, e che il ritardo nell'esazione non avesse determinato decadenza né legittimo affidamento. Con il ricorso per cassazione la società ha dedotto: (1) violazione del regolamento comunale COSAP e omessa pronuncia sulla sua portata nel testo vigente nel 2001; (2) violazione del regolamento e dell'art. 63 d.lgs. 446/1997, sostenendo l'assenza di un provvedimento concessorio e del presupposto del canone; (3) violazione di art. 63, regolamento comunale e principi di parità di trattamento, buona fede e correttezza, per la contraddizione tra fonte del credito e sua pretesa in assenza di concessione; (4) violazione dei medesimi principi e della disciplina del regolamento, nonché vizio motivazionale, in relazione alla condotta del Comune; (5) omessa pronuncia sulla prescrizione quinquennale del credito per gli impianti del 2011; (6) violazione degli artt. 1175, 1227, 1337, 1375 c.c. e dell'art. 2043 c.c. per il preteso danno subito dalla società, da quantificarsi nel medesimo importo del canone riconosciuto.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato tutti i motivi. Ha dichiarato inammissibile il primo motivo per difetto di autosufficienza, osservando inoltre che la questione sul regolamento vigente nel 2001 era stata assorbita in primo grado e non validamente riproposta in appello. Nel merito ha comunque ritenuto infondata la censura, chiarendo che il regolamento comunale del 2000 già assoggettava a canone le occupazioni di qualsiasi natura, anche senza titolo, e che la delibera del 2002 non aveva introdotto un nuovo presupposto impositivo per gonfaloni, stendardi e striscioni, ma solo precisato il criterio di calcolo. Ha poi affermato che il COSAP è corrispettivo dell'uso particolare del bene pubblico, che l'obbligazione nasce con l'occupazione del demanio pubblico con o senza titolo, e che la mancata formale concessione non esclude il credito. I motivi secondo e terzo sono stati ritenuti infondati perché la fonte del canone è l'occupazione del bene pubblico e non è necessaria una concessione formale. Il quarto è stato respinto perché il ritardo del Comune nell'esigere il canone non equivale a rinuncia, non è trattativa privata e non integra, di per sé, responsabilità risarcitoria. Il quinto è stato respinto perché il credito COSAP è soggetto a prescrizione ordinaria decennale e non quinquennale. Il sesto è stato respinto perché la condotta dell'ente, pur censurabile sul piano amministrativo, non integra illecito risarcibile e l'affidamento della società sulla inerzia del Comune non è tutelabile prima del maturare della prescrizione.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  "il pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa"

  Il canone per l'occupazione di spazi e aree pubbliche è collegato all'uso particolare del bene pubblico; la sua determinazione avviene secondo tariffe regolamentari e il credito non è disponibile né rinunciabile dalla pubblica amministrazione.

• art. 52 d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  È il parametro del potere regolamentare comunale in materia di entrate locali richiamato per l'adozione del regolamento COSAP.

• art. 38 d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507

  Il presupposto oggettivo del canone è l'occupazione del suolo pubblico e degli spazi sovrastanti o sottostanti appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile.

• art. 2946 c.c.

  Il credito COSAP è soggetto a prescrizione ordinaria decennale.

• art. 2948 c.c.

  Le ipotesi di prescrizione quinquennale per prestazioni periodiche o corrispettivi di godimento non si applicano al COSAP.

• art. 1175 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere una violazione dei doveri di correttezza, ma ritenuto non idoneo a escludere il credito o a fondare responsabilità.

• art. 1337 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla buona fede nelle trattative, ma non applicato per escludere il diritto al canone.

• art. 1375 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente in tema di buona fede nell'esecuzione; la Corte ha escluso che la sua violazione comportasse rinuncia o inesigibilità del canone.

• art. 1227 c.c.

  Richiamato nel motivo risarcitorio, senza che la Corte ravvisasse un danno risarcibile imputabile al Comune.

• art. 2043 c.c.

  Invocato per il risarcimento del danno, ma la Corte ha escluso la sussistenza di un illecito aquiliano del Comune.

• art. 13, comma 1-quater, d.p.r. n. 115/2002

  Richiamato nel dispositivo per gli effetti economici del rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Il COSAP costituisce il corrispettivo dell'occupazione particolare di beni pubblici e l'obbligazione sorge con l'occupazione del demanio, con o senza titolo, senza che sia necessario un formale provvedimento concessorio per rendere esigibile il credito.
• Il regolamento comunale di fonte secondaria deve essere specificamente trascritto o riportato nei passaggi rilevanti nel ricorso per cassazione, poiché il principio iura novit curia non vale per le fonti normative secondarie.
• La mancata richiesta immediata del canone o la tardiva quantificazione non equivalgono, di per sé, a rinuncia al credito né determinano legittimo affidamento nella non debenza, salvo il maturare della prescrizione.
• Il canone per occupazione di spazi ed aree pubbliche non è assimilabile alle prestazioni periodiche soggette a prescrizione quinquennale ex art. 2948 c.c., ma segue la prescrizione ordinaria decennale.
• La condotta amministrativa censurabile sul piano della correttezza non integra automaticamente responsabilità risarcitoria, se manca un illecito specificamente allegato e provato e se la pretesa del Comune si colloca entro il termine di prescrizione.

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