Cassazione Civile, Sentenza n. 4963/2020 del 25/02/2020

Esito

La controversia

L’autorità di vigilanza aveva sanzionato un componente del consiglio di sorveglianza di una banca per la violazione dell’obbligo di vigilanza previsto dall’art. 149, comma 1, lett. a), TUF. L’addebito riguardava l’omessa vigilanza, per gli esercizi dal 2009 al 2013, affinché le relazioni annuali sul governo societario riportassero le informazioni previste dall’art. 123-bis, comma 1, lett. l), e comma 2, lett. d), TUF circa le regole di nomina e sostituzione degli organi sociali e il funzionamento degli organi e dei comitati. Secondo l’autorità, dopo la modifica statutaria del 2009 il regolamento del comitato nomine non era stato adeguato e continuava a richiamare i principi di pariteticità, alternatività e tendenziale alternanza tra le componenti provenienti dalle due banche partecipanti alla fusione; nella prassi le candidature sarebbero state individuate anche da associazioni esterne, sicché le informazioni rese al mercato non avrebbero descritto le effettive modalità di nomina. La Corte d’appello aveva accolto l’opposizione alla sanzione, ritenendo la contestazione non sufficientemente analitica e, nel merito, insussistente il disallineamento informativo dedotto. L’autorità ha proposto cinque motivi per cassazione: omesso esame delle modifiche del regolamento che assumeva essere state specificamente contestate; violazione dei canoni di interpretazione degli atti societari e della disciplina degli effetti della fusione; omesso esame delle risultanze ispettive sulla prassi di individuazione delle candidature; ulteriore violazione della disciplina della fusione quanto alla qualificazione del protocollo d’intesa; violazione dell’art. 123-bis TUF circa l’obbligo di trasparenza sulle modalità effettive di governo societario.

La decisione

La Cassazione ha rigettato il ricorso principale, ritenendo infondati congiuntamente i cinque motivi. Ha preliminarmente affermato che, nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, il principio della domanda deve essere coordinato con il principio di legalità: il giudice deve verificare il fondamento legislativo della condotta sanzionata anche quando la questione non sia stata specificamente sollevata. Nel caso concreto, l’omissione contestata riguardava informazioni sulle regole di nomina e sul funzionamento degli organi ai sensi dell’art. 123-bis, comma 1, lett. l), e comma 2, lett. d), TUF; tuttavia, la disciplina sanzionatoria allora vigente non contemplava espressamente tale omissione, sanzionando, quanto alle informazioni della relazione sul governo societario, soltanto l’omissione delle comunicazioni di cui all’art. 123-bis, comma 2, lett. a). La responsabilità del consiglio di sorveglianza non poteva essere ricavata estendendo genericamente l’obbligo di vigilanza sull’osservanza della legge e dello statuto, previsto dall’art. 149, comma 1, lett. a), TUF, a condotte informative non autonomamente sanzionate e attribuite al consiglio di gestione. Un simile collegamento avrebbe creato per via interpretativa un illecito amministrativo non previsto dalla legge, in contrasto con legalità, tassatività e sufficiente determinatezza. La Corte ha quindi confermato il rigetto della pretesa sanzionatoria senza necessità di decidere autonomamente nel merito le contestazioni relative all’interpretazione dello statuto, del regolamento e del protocollo d’intesa. Ha condannato l’autorità ricorrente alle spese del giudizio di cassazione, liquidate in euro 5.000, oltre euro 200 per esborsi, e ha dato atto dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 25 Cost.

  Una siffatta interpretazione della responsabilità per omissione del consiglio di sorveglianza non può essere condivisa, contrastando con il principio di legalità e di sufficiente determinatezza della fattispecie di cui all’art. 25 Cost. e L. n. 689 del 1981, art. 1.

  Il principio di legalità e di sufficiente determinatezza impedisce di estendere in via interpretativa la responsabilità sanzionatoria del consiglio di sorveglianza a una condotta omissiva che la legge non configura in modo sufficientemente determinato come illecito.

• art. 23 Cost.

  Il principio di legalità costituisce invero cardine dell’intero sistema normativo di settore ed ha valore ed efficacia assoluti, essendo direttamente riferibile alla tutela di valori costituzionalmente garantiti (artt. 23 e 25 Cost.), sicchè la sua attuazione non può rimanere, sul piano giudiziario, affidata alla mera iniziativa dell’interessato, ma deve essere garantita dall’esercizio della stessa funzione giurisdizionale.

  La legalità delle sanzioni amministrative è presidio costituzionale che il giudice deve garantire anche d’ufficio, senza farne dipendere l’esame dalla sola iniziativa dell’interessato.

• art. 1 L. 689/1981

  Il principio di legalità costituisce invero cardine dell’intero sistema normativo di settore ed ha valore ed efficacia assoluti, essendo direttamente riferibile alla tutela di valori costituzionalmente garantiti (artt. 23 e 25 Cost.), sicchè la sua attuazione non può rimanere, sul piano giudiziario, affidata alla mera iniziativa dell’interessato, ma deve essere garantita dall’esercizio della stessa funzione giurisdizionale.

  Nessuno può essere assoggettato a sanzione amministrativa se non in forza di una legge vigente al momento del fatto; il giudice deve verificare il fondamento legale della sanzione e non può creare per via interpretativa un illecito.

• art. 149, comma 1, lett. a), TUF

  Ritenere, infatti, che nell’ambito della responsabilità diretta di vigilanza sull’osservanza dello statuto ex art. 149, comma 1, lett. a) TUF rientri anche quello di vigilare sulla regolarità delle informazioni sul governo societario significa ampliare in modo generico e indifferenziato la responsabilità del consiglio di sorveglianza, estendendo la stessa anche a condotte non costituenti a loro volta alcun illecito da parte di chi le ha poste in essere, nel caso di specie il consiglio di gestione della Banca, mentre, affinchè una condotta omissiva possa essere fonte di responsabilità è necessario o che il legislatore imponga di tenere una determinata condotta o, nell’illecito commissivo mediante omissione, che sia configurabile in capo al responsabile un obbligo giuridico di garanzia al fine di impedire il realizzarsi di una condotta altrui che si presuppone a sua volta illecita.

  L’obbligo di vigilanza sull’osservanza della legge e dello statuto non può essere esteso genericamente fino a sanzionare l’omessa vigilanza su una condotta altrui che non costituisce essa stessa un illecito; la responsabilità omissiva richiede una condotta doverosa prevista dalla legge oppure un obbligo di garanzia rispetto a un illecito altrui.

• art. 149, comma 4-bis, TUF

  Nella specie, pur non essendo richiamato esplicitamente deve ritenersi che, nell’atto di contestazione, il richiamo all’art. 149, comma 1, lett. a) TUF ricomprenda implicitamente anche quello all’art. 149, u.c. (comma 4bis) che estende l’applicazione del comma 1 anche al consiglio di sorveglianza nelle società che adottano il sistema duale.

  Nelle società che adottano il sistema duale, le disposizioni del comma 1 dell’art. 149 si applicano anche al consiglio di sorveglianza.

• art. 123-bis, comma 1, lett. l), TUF

  L’art. 123 bis TUF recante “Relazione sul governo societario e gli assetti proprietari” (nella versione ratione temporis applicabile), prevede, invece, che la relazione sulla gestione delle società emittenti valori mobiliari ammessi alle negoziazioni in mercati regolamentati debba contenere in una specifica sezione, denominata: “Relazione sul governo societario e gli assetti proprietari”, informazioni dettagliate riguardanti, tra l’altro, le norme applicabili alla nomina e alla sostituzione degli amministratori e dei componenti del consiglio di gestione e di sorveglianza, nonchè alla modifica dello statuto, se diverse da quelle legislative e regolamentari applicabili in via suppletiva (art. 123 bis, comma 1, lett. I) e la composizione e il funzionamento degli organi di amministrazione e controllo e dei loro comitati (art. 123 bis, comma 2, lett. d).

  La disposizione individua le informazioni sulla disciplina di nomina e sostituzione degli organi sociali e sulle eventuali regole statutarie difformi da quelle suppletive che devono essere contenute nella relazione sul governo societario; la loro omissione, tuttavia, non era autonomamente sanzionata nei termini contestati.

• art. 123-bis, comma 2, lett. d), TUF

  L’art. 123 bis TUF recante “Relazione sul governo societario e gli assetti proprietari” (nella versione ratione temporis applicabile), prevede, invece, che la relazione sulla gestione delle società emittenti valori mobiliari ammessi alle negoziazioni in mercati regolamentati debba contenere in una specifica sezione, denominata: “Relazione sul governo societario e gli assetti proprietari”, informazioni dettagliate riguardanti, tra l’altro, le norme applicabili alla nomina e alla sostituzione degli amministratori e dei componenti del consiglio di gestione e di sorveglianza, nonchè alla modifica dello statuto, se diverse da quelle legislative e regolamentari applicabili in via suppletiva (art. 123 bis, comma 1, lett. I) e la composizione e il funzionamento degli organi di amministrazione e controllo e dei loro comitati (art. 123 bis, comma 2, lett. d).

  La disposizione richiede che la relazione sul governo societario riporti la composizione e il funzionamento degli organi di amministrazione e controllo e dei relativi comitati, ma la loro eventuale omissione non poteva fondare la sanzione indiretta contestata al consiglio di sorveglianza.

• art. 192-bis TUF

  Come si è detto, secondo la prospettazione della Consob, il consiglio di sorveglianza dovrebbe rispondere dell’omessa vigilanza sulle informazioni sul governo societario previste dall’art.. 123 bis, comma 1, lett. I) e comma 2, lett. d), perchè rientranti nell’obbligo di vigilanza sul rispetto dello statuto di cui all’art. 149, comma 1, lett. a).

  La Corte ricostruisce la disciplina sanzionatoria applicabile e rileva che l’art. 192-bis TUF sanzionava soltanto l’omissione delle comunicazioni previste dall’art. 123-bis, comma 2, lett. a), non le omissioni informative qui contestate ai sensi delle lettere l) del comma 1 e d) del comma 2.

• art. 193, comma 3, lett. a), TUF

  In particolare, come si è detto, la Consob ha applicato la sanzione prevista dall’art. 193, comma 3 TUF recante “Informazione societaria e doveri dei sindaci, dei revisori legali e delle società di revisione legale” (nella versione ratione temporis applicabile) che prevede(va) una sanzione amministrativa pecuniaria da Euro venticinquemila a Euro duemilionicinquecentomila per i componenti del collegio sindacale, del consiglio di sorveglianza e del comitato per il controllo sulla gestione che commettono irregolarità nell’adempimento dei doveri previsti dall’art. 149, commi 1, 4-bis, primo periodo, e 4-ter, ovvero omettono le comunicazioni previste dall’art. 149, comma 3.

  La sanzione prevista dall’art. 193, comma 3, opera per le irregolarità nell’adempimento dei doveri specificamente indicati dell’art. 149 e per l’omissione delle comunicazioni previste dal comma 3; non può essere usata per introdurre un illecito ulteriore non previsto dalla legge.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  I cinque motivi del ricorso della Consob, che possono essere esaminati congiuntamente stante la loro evidente connessione, sono infondati.

  La Corte ha esaminato congiuntamente i motivi di ricorso, inclusi quelli formulati come omesso esame di fatti decisivi, e li ha ritenuti infondati.

• D.P.R. 115/2002, art. 13, comma 1-quater

  Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente principale di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.

  In conseguenza del rigetto dell’impugnazione, la Corte ha dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso principale, se dovuto.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, pur valendo il principio della domanda, il giudice deve verificare anche d’ufficio l’esistenza e la vigenza della norma che attribuisce fondamento all’illecito e al potere sanzionatorio, poiché la legalità è presupposto della decisione.
• La responsabilità sanzionatoria per omissione richiede una condotta doverosa imposta dalla legge oppure, quando si assume che il soggetto abbia omesso di impedire un illecito altrui, un obbligo giuridico di garanzia riferito a una condotta altrui a sua volta illecita.
• Non è consentito ricavare, mediante il collegamento interpretativo tra obblighi informativi e doveri di vigilanza, un illecito amministrativo non previsto dal legislatore né estendere genericamente la responsabilità dell’organo di controllo a omissioni informative non autonomamente sanzionate.
• La legalità delle sanzioni amministrative, in quanto misura punitivo-afflittiva, impone tassatività e sufficiente determinatezza: l’autorità amministrativa e il giudice non possono individuare in via creativa i confini della condotta illecita, che devono essere conoscibili dal destinatario.

Come è indicizzato