Sentenza n. 82/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il GSE ha appellato la sentenza con cui il TAR Lazio aveva annullato la nota del 3 agosto 2022, adottata all’esito di un procedimento di verifica avviato il 23 febbraio 2022 su una Richiesta di Verifica e Certificazione approvata il 18 maggio 2018. Il provvedimento aveva dichiarato la decadenza dal diritto agli incentivi per un progetto di efficientamento energetico e disposto il recupero delle somme già erogate, rilevando la mancata produzione della documentazione richiesta dal GSE. Con il primo motivo, il GSE ha sostenuto che il proprio potere di verifica della spettanza degli incentivi fosse immanente e esercitabile per tutta la durata dell’incentivazione, sulla base della disciplina di settore e della normativa sulle dichiarazioni sostitutive, senza soggiacere ai limiti temporali dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Con il secondo motivo, ha dedotto che la mancata presentazione di documenti indispensabili alla verifica costituisse una violazione tipizzata dalla disciplina degli incentivi e fosse assimilabile alla falsa rappresentazione dei fatti, idonea a consentire il superamento del termine previsto dall’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990. Il TAR aveva invece ritenuto che, dopo la novella dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, il potere di controllo del GSE fosse soggetto ai limiti e ai presupposti dell’annullamento d’ufficio, incluso il termine ragionevole, e che nel caso concreto non fosse stata motivata né dimostrata una falsa rappresentazione dei fatti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto entrambi i motivi e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che la novella del 2020 dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 abbia assoggettato il potere di controllo del GSE ai limiti e ai presupposti dell’annullamento d’ufficio previsti dall’art. 21-nonies l. 241/1990. Poiché sia l’avvio del controllo sia il provvedimento di decadenza erano successivi all’entrata in vigore della novella, il potere non poteva essere esercitato senza il rispetto del termine ragionevole e degli ulteriori presupposti dell’autotutela. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha precisato che la mancata ostensione di documenti può assumere rilievo nell’ambito della verifica, ma non è, di per sé sola, indicativa della falsa rappresentazione dei fatti prevista dall’art. 21-nonies, comma 2-bis. Per derogare al termine, l’amministrazione deve individuare e motivare, anche in via presuntiva, gli elementi dai quali risulti che il provvedimento originario sia stato conseguito sulla base di una rappresentazione non veritiera della realtà. Nel caso concreto, il provvedimento di decadenza non aveva spiegato tale nesso e non aveva neppure affermato che l’approvazione della RVC fosse stata conseguita sulla base di false rappresentazioni. L’appello è stato quindi respinto, con compensazione delle spese del grado.

Norme richiamate

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La novella del 2020 ha assoggettato il potere di controllo e verifica del GSE ai limiti e ai presupposti previsti in via generale per l’annullamento d’ufficio.

• art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Ha introdotto nell’art. 42 d.lgs. 28/2011 il richiamo ai limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990; la disciplina è applicabile ai procedimenti di controllo avviati e definiti dopo la sua entrata in vigore.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il potere di ritiro in autotutela deve essere esercitato entro il termine ragionevole previsto dalla disposizione; il superamento del termine richiede la ricorrenza della fattispecie eccezionale della falsa rappresentazione dei fatti prevista dal comma 2-bis.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato

  La falsa rappresentazione deve essere riferibile al conseguimento del provvedimento originario e deve essere individuata e motivata dall’amministrazione; la mera mancata produzione di documenti richiesti in sede di controllo non integra automaticamente tale causa eccettuativa.

• art. 12, commi 1 e 3, D.M. 11 gennaio 2017

  Disciplina il procedimento di verifica del GSE relativo agli incentivi per Titoli di Efficienza Energetica.

• art. 14 D.M. 11 gennaio 2017

  Prevede tra le violazioni rilevanti l’indisponibilità della documentazione da conservare a supporto dei requisiti e delle dichiarazioni rese per l’accesso agli incentivi, senza escludere l’applicazione dei limiti temporali dell’art. 21-nonies.

• D.M. 31 gennaio 2014, Allegato 1

  Individua violazioni rilevanti connesse alla presentazione di dati non veritieri o documenti falsi, mendaci o contraffatti e alla mancata presentazione di documenti indispensabili, ma tali previsioni non rendono automaticamente configurabile la falsa rappresentazione di cui all’art. 21-nonies, comma 2-bis.

Massime di principio

• A seguito della modifica dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, il potere del GSE di verificare la spettanza di incentivi già riconosciuti è soggetto ai limiti temporali e ai presupposti dell’annullamento d’ufficio previsti dall’art. 21-nonies l. 241/1990.
• La natura di controllo del potere esercitato dal GSE non consente di considerarlo liberamente esercitabile per tutta la durata dell’incentivazione quando la disciplina sopravvenuta lo assoggetta espressamente al termine ragionevole dell’autotutela.
• La mancata produzione, in sede di verifica, di documenti richiesti dall’amministrazione può costituire una violazione rilevante ai fini della disciplina degli incentivi, ma non dimostra automaticamente che il provvedimento originario sia stato conseguito mediante falsa rappresentazione dei fatti.
• Per superare il termine previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990, l’amministrazione deve indicare e motivare gli elementi, anche presuntivi, dai quali emerga che il provvedimento originario sia stato adottato sulla base di una rappresentazione della realtà diversa da quella effettiva; non è sufficiente richiamare la mera omessa esibizione documentale.
• La causa eccettuativa della falsa rappresentazione dei fatti deve risultare dalla motivazione del provvedimento di decadenza o di ritiro: il giudice può verificare il nesso tra la condotta del privato e il conseguimento del beneficio, ma l’amministrazione non può limitarsi a contestare l’ostacolo frapposto alla successiva attività di controllo.

Come è indicizzato