Sentenza n. 199/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha riassunto davanti al TAR la domanda risarcitoria, a seguito della declinatoria di giurisdizione del giudice civile, chiedendo il risarcimento di euro 160.352,89, oltre interessi e rivalutazione, per i danni asseritamente derivati dall'ordinanza sindacale poi annullata con decreto del Presidente della Repubblica del 5 maggio 2015, emesso in accoglimento di ricorso straordinario. Ha dedotto l'illegittima lesione dell'interesse legittimo oppositivo alla prosecuzione di un'attività di pesca sportiva asseritamente autorizzata, la colpa del Comune, desunta dall'illegittimità dell'ordinanza e dal travisamento della situazione di fatto, l'ingiustizia del danno, il nesso causale diretto tra ordinanza e cessazione dell'attività e varie voci di danno patrimoniale e non patrimoniale: mancati canoni di gestione, ricavi indotti sull'agriturismo, canoni di derivazione d'acqua, perdita di avviamento e danno all'immagine. Il Comune ha eccepito la decadenza dall'azione, ha chiesto l'integrazione del contraddittorio nei confronti di altre amministrazioni e ha contestato tutti gli elementi della responsabilità aquiliana, nonché la prova e la quantificazione del danno; in subordine ha invocato il concorso colposo della ricorrente ai sensi dell'art. 1227 c.c. Il TAR ha esaminato congiuntamente le questioni preliminari e il merito e ha ritenuto non provati l'ingiustizia del danno, il nesso causale e la colpa dell'amministrazione. In particolare, ha rilevato che le autorizzazioni agrituristiche e i certificati regionali avevano natura descrittiva o ricognitiva e non sostituivano la licenza prevista dall'art. 86 TULPS, né autorizzavano l'introduzione di specie ittiche alloctone; che l'attività non risultava quindi assistita da un titolo completo e incondizionato. Ha inoltre ritenuto decisivo il fatto che la società avesse dichiarato di aver sospeso spontaneamente l'attività già nel settembre 2010, prima dell'ordinanza, in conseguenza del parere negativo del Comitato VIA regionale, sicché l'ordinanza non era la causa della cessazione. La partecipazione sostanziale e consapevole della società al procedimento ambientale escludeva inoltre che le carenze partecipative potessero fondare la domanda risarcitoria. Quanto alla colpa, il Comune aveva agito in presenza di una pluralità di pareri e indicazioni negative provenienti da autorità tecniche e di vigilanza, in un quadro che aveva sostanzialmente vincolato l'azione sindacale e rendeva non configurabile una negligenza inescusabile o una violazione consapevole della legge. Infine, le singole voci di danno non erano adeguatamente documentate e risultavano contraddette dalla durata limitata dei contratti, dalle fatture e dalle dichiarazioni fiscali della stessa società circa la modestia delle presenze e degli introiti.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente la domanda risarcitoria. Ha chiarito che l'annullamento dell'ordinanza per vizi procedimentali non determina automaticamente il diritto al risarcimento, occorrendo la prova autonoma dell'ingiustizia del danno, del nesso causale e dell'elemento soggettivo della responsabilità amministrativa. L'ingiustizia è stata esclusa perché l'attività di pesca, per come concretamente esercitata, non risultava coperta da un titolo autorizzatorio completo e presentava profili di contrasto con la disciplina ambientale, in particolare quanto all'introduzione di specie alloctone. Il nesso causale è stato escluso perché la sospensione dell'attività era intervenuta prima dell'ordinanza, per effetto del parere negativo del Comitato VIA. La colpa è stata esclusa in ragione del quadro istruttorio composto da plurimi pareri tecnici e indicazioni di autorità ambientali e di vigilanza, tale da rendere l'intervento comunale sostanzialmente doveroso e non connotato da negligenza inescusabile o consapevole violazione normativa. Il TAR ha inoltre rilevato la partecipazione sostanziale della ricorrente al procedimento e l'inidoneità della documentazione prodotta a provare il danno e la sua quantificazione; in assenza dell'accertamento dell'an debeatur non era possibile neppure una liquidazione equitativa. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  Disciplina la riassunzione della domanda risarcitoria davanti al giudice amministrativo dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice civile.

• art. 2043 c.c.

  Costituisce il fondamento della responsabilità aquiliana invocata dalla ricorrente; il giudice richiede la prova dell'ingiustizia del danno, del nesso causale e dell'elemento soggettivo.

• art. 86 TULPS

  Prevede il titolo autorizzatorio specifico per la gestione di un impianto di pesca sportiva, che non può essere sostituito da autorizzazioni agrituristiche meramente descrittive.

• art. 1227 c.c.

  È stato invocato dal Comune per il concorso colposo della ricorrente, ma il rigetto è stato fondato principalmente sulla mancanza degli elementi costitutivi della responsabilità e della prova del danno.

Massime di principio

• L'annullamento giurisdizionale o amministrativo di un provvedimento illegittimo non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare autonomamente l'ingiustizia del danno, il nesso causale e l'elemento soggettivo della pubblica amministrazione.
• Non è risarcibile la cessazione di un'attività economica quando il privato non dimostri che essa fosse assistita da un titolo autorizzatorio completo e legittimante e quando l'attività fosse esercitata in violazione di prescrizioni ambientali essenziali; in tal caso manca un bene della vita giuridicamente tutelato in modo pieno e incondizionato.
• Il nesso causale tra provvedimento amministrativo e danno manca quando l'attività lesiva era già cessata, per autonoma scelta del privato e per effetto di un precedente atto o parere amministrativo, prima dell'adozione del provvedimento successivamente annullato.
• La mera illegittimità procedimentale del provvedimento non dimostra la colpa dell'amministrazione quando l'atto sia stato adottato in presenza di un quadro istruttorio univoco, composto da pareri tecnici e indicazioni di autorità competenti, tale da rendere l'azione amministrativa doverosa e da escludere negligenza inescusabile o violazione consapevole della legge.
• La partecipazione sostanziale e consapevole del privato al procedimento può escludere che eventuali carenze formali nella comunicazione di avvio fondino, da sole, una pretesa risarcitoria.
• La liquidazione equitativa del danno presuppone l'accertamento dell'an debeatur e non può supplire alla mancata prova dell'esistenza del danno o del nesso causale.

Come è indicizzato