Sentenza n. 712/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente ha chiesto il risarcimento di euro 95.144,64 per la contrazione degli incassi subita a causa della chiusura totale, dal 16 ottobre al 7 dicembre 2023, della strada prospiciente il proprio impianto. Ha dedotto che il danno non derivasse dalla realizzazione della rotatoria in sé, ma dalla scelta delle amministrazioni di procedere mediante interdizione integrale della circolazione, anziché attraverso lavorazioni per fasi, transito alternato, by-pass o programmazione in periodi di minore traffico. Ha denunciato violazione dell'art. 2043 c.c., irragionevolezza, sproporzionalità, difetto di motivazione e di istruttoria, mancata partecipazione procedimentale e violazione degli artt. 3 e 7 l. 241/1990. Con i motivi aggiunti ha sostenuto che il progetto esecutivo originario prevedesse il transito alternato e che la chiusura integrale fosse stata introdotta successivamente mediante un verbale di coordinamento, senza formale approvazione dell'organo competente, senza comunicazione agli interessati e in violazione del principio del contrarius actus. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità per mancata notifica ai controinteressati e hanno contestato l'illegittimità degli atti, la prova del danno, del nesso causale e della colpa, sostenendo che la chiusura totale fosse necessaria per concentrare i lavori, ridurre la durata del cantiere e garantire la sicurezza della circolazione.

La decisione

Il TAR ha affermato la propria giurisdizione, rilevando che la domanda risarcitoria era collegata alla dedotta illegittimità di provvedimenti autoritativi adottati nell'esercizio di poteri pubblicistici e caratterizzati da discrezionalità tecnico-amministrativa. Ha quindi esaminato il merito, ritenendo assorbibile ogni ulteriore questione preliminare. La domanda è stata respinta perché non è stata dimostrata l'illegittimità delle ordinanze e degli atti presupposti, primo requisito del danno ingiusto da attività amministrativa illegittima. La scelta di chiudere integralmente la strada per un periodo limitato è stata ritenuta espressione di ampia discrezionalità tecnico-organizzativa e non manifestamente illogica, irragionevole, abnorme o arbitraria: la concentrazione delle lavorazioni consentiva di ridurre la durata complessiva del cantiere e risultava giustificata da esigenze di sicurezza e speditezza, mentre la ricorrente aveva prospettato soluzioni alternative senza dimostrarne la concreta fattibilità tecnica. La conclusione anticipata dei lavori è stata valorizzata quale elemento confermativo ex post della ragionevolezza della soluzione adottata. È stata esclusa la violazione degli artt. 3 e 7 l. 241/1990, poiché gli atti di regolazione della circolazione stradale sono atti amministrativi generali, rivolti a una platea indifferenziata, per i quali non è dovuta la comunicazione individuale di avvio del procedimento né la previa interlocuzione con i singoli soggetti incisi. È stata inoltre esclusa la violazione del contrarius actus: la modifica del cronoprogramma e l'accorpamento delle fasi sono stati qualificati come rimodulazioni organizzative della fase esecutiva, coerenti con il progetto approvato e non come nuova determinazione sostanziale dell'oggetto del procedimento. In via aggiuntiva, il TAR ha rilevato l'insufficiente prova del danno-conseguenza, che avrebbe dovuto essere calcolato sul differenziale tra la chiusura effettiva e quella già prevista nel cronoprogramma originario. Ha infine osservato che la mancata tempestiva impugnazione delle ordinanze e l'omesso ricorso alla tutela cautelare avrebbero comunque potuto comportare l'esclusione o la riduzione del risarcimento ai sensi dell'art. 1227 c.c. Ricorso introduttivo e motivi aggiunti respinti; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  “il diritto al risarcimento del danno presuppone una condotta non iure che abbia determinato, nel patrimonio del danneggiato, la lesione di una situazione soggettiva meritevole di tutela”

  La responsabilità della pubblica amministrazione per attività illegittima richiede una condotta antigiuridica, la lesione di una posizione soggettiva meritevole di tutela, un danno ingiusto, il nesso causale e l'elemento soggettivo della colpa.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  “accertamento dell'illegittimità ex art. 34, comma 3, c.p.a.”

  Quando gli effetti degli atti si sono esauriti e permane l'interesse risarcitorio, il giudice può accertarne l'illegittimità ai soli fini risarcitori; nel caso concreto l'accertamento ha escluso l'illegittimità.

• art. 13 l. 241/1990

  L'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento non si applica ai procedimenti diretti all'emanazione di atti amministrativi generali, inclusi gli atti di regolazione della circolazione stradale.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione degli atti di regolazione della circolazione e delle modalità esecutive dell'opera è risultata sufficiente, poiché le amministrazioni avevano dato conto delle ragioni di sicurezza e di riduzione della durata dei lavori.

• art. 7 l. 241/1990

  Non impone la comunicazione individuale di avvio né il contraddittorio con i singoli operatori economici quando l'atto è amministrativo generale.

• art. 1227 c.c.

  “il giudice deve escludere o limitare il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti”

  La mancata tempestiva impugnazione dell'atto lesivo e il mancato ricorso alla tutela cautelare possono incidere sull'an o sul quantum del risarcimento, riducendolo o escludendolo.

Massime di principio

• La domanda risarcitoria fondata sull'illegittimo esercizio di poteri amministrativi presuppone cumulativamente l'illegittimità dell'atto, il danno ingiusto, il nesso causale, la prova del pregiudizio-conseguenza e l'elemento soggettivo almeno colposo dell'amministrazione; la carenza di uno solo di tali elementi impone il rigetto.
• Le ordinanze di chiusura o regolazione della circolazione stradale adottate per consentire lavori pubblici costituiscono espressione di discrezionalità tecnico-amministrativa; il sindacato giurisdizionale è limitato alla verifica di manifesta illogicità, irragionevolezza, abnormità o arbitrarietà.
• La scelta di concentrare le lavorazioni mediante chiusura totale della strada è legittima quando risulti giustificata da esigenze di sicurezza e dalla riduzione della durata complessiva del cantiere, purché le amministrazioni abbiano considerato le alternative e la soluzione adottata sia proporzionata rispetto agli interessi privati incisi.
• Gli atti amministrativi generali di regolazione della circolazione stradale, rivolti a una platea indifferenziata di destinatari, non richiedono la comunicazione individuale di avvio del procedimento né la previa partecipazione dei singoli operatori economici potenzialmente danneggiati.
• La rimodulazione del cronoprogramma e l'accorpamento delle fasi esecutive di un'opera già approvata costituiscono, se coerenti con l'assetto progettuale e privi di modifiche sostanziali all'oggetto dell'intervento, attività organizzativa della fase esecutiva e non richiedono una nuova approvazione secondo il principio del contrarius actus.
• Ai fini del risarcimento, il danno deve essere provato in termini differenziali quando anche il programma originario dei lavori avrebbe comportato una limitazione della circolazione; inoltre, la mancata tempestiva attivazione degli strumenti impugnatori e cautelari può escludere o ridurre il risarcimento ai sensi dell'art. 1227 c.c.

Come è indicizzato