Sentenza n. 709/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una concessione demaniale marittima relativa a un’area di Punta Sabbioni destinata a terminal per autobus e autoparcheggio, ha impugnato la deliberazione comunale con cui l’area è stata riservata all’uso pubblico per la realizzazione di aree di sosta a pagamento e, con motivi aggiunti, il successivo provvedimento comunale di rigetto dell’istanza di nuova concessione, conferma della scadenza del titolo al 31 dicembre 2023 e intimazione alla riconsegna. Ha chiesto anche l’accertamento della perdurante efficacia della concessione almeno fino al 31 dicembre 2024. Con il primo motivo del ricorso introduttivo e il secondo motivo aggiunto ha sostenuto che il Comune avrebbe illegittimamente disapplicato le proroghe legislative delle concessioni demaniali marittime, deducendo violazione della normativa nazionale, difetto di motivazione, violazione delle garanzie partecipative e mancato riconoscimento dell’indennizzo previsto dalla legge n. 118/2022. Con il secondo motivo introduttivo e il primo motivo aggiunto ha dedotto la nullità per difetto assoluto di attribuzione e, comunque, la carenza di potere del Comune, assumendo che la gestione dell’area spettasse alla Regione e che gli strumenti urbanistici non potessero fondare il potere comunale di riservare a sé il bene e gestirlo direttamente. Con il terzo motivo introduttivo ha contestato, ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. n. 36/2023, l’affidamento della gestione alla società in house comunale, ritenendo insufficiente la motivazione sulla convenienza economica rispetto al mercato. Con il terzo motivo aggiunto ha censurato il mancato riconoscimento dell’indennizzo al concessionario uscente, anche in caso di gestione diretta o affidamento in house.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti, ritenendo assorbibile l’esame delle eccezioni di inammissibilità per l’infondatezza nel merito. Ha ritenuto legittima la disapplicazione delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime, in quanto contrastanti con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l’art. 49 TFUE. Richiamando le decisioni dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 2021 e la giurisprudenza della Corte di giustizia, ha affermato che l’obbligo di disapplicazione grava anche sulle amministrazioni comunali. La concessione è quindi cessata il 31 dicembre 2023 e non poteva essere prorogata al 31 dicembre 2024. Non è stato ravvisato un difetto di motivazione, poiché il Comune aveva esposto il quadro normativo e giurisprudenziale e le ragioni della disapplicazione; neppure è stata ravvisata una violazione della partecipazione, essendo stata comunicata alla ricorrente la motivazione ostativa ed essendole consentito di presentare osservazioni. Il TAR ha escluso il difetto assoluto di attribuzione e la carenza di potere del Comune. La normativa statale e regionale veneta conferisce ai Comuni le funzioni amministrative di gestione delle concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreativa, comprendendo la facoltà di decidere se rilasciare una concessione a terzi oppure riservare il bene all’uso pubblico. La scelta comunale è risultata coerente con gli accordi di valorizzazione, con l’accordo di programma e con gli strumenti urbanistici, che destinavano l’area a terminal e autoparco. Quanto all’affidamento in house, il giudice ha osservato che la deliberazione impugnata individuava principalmente la destinazione dell’area e rinviava ad atti successivi le modalità gestionali. In ogni caso, l’autoproduzione mediante società in house è stata ritenuta ammissibile quando l’amministrazione espliciti le ragioni essenziali di convenienza organizzativa ed economico-funzionale, quali integrazione dei servizi, economie di scala, uniformità gestionale e controllo pubblico; la ricorrente non aveva dimostrato la manifesta irragionevolezza della valutazione. È stato infine escluso il diritto all’indennizzo previsto dall’art. 4, comma 2, lett. i), della legge n. 118/2022, poiché la disposizione costituiva una delega al Governo e presupponeva il subentro di un nuovo concessionario individuato mediante procedura selettiva, non configurando una compensazione generalizzata per la cessazione del rapporto. Nel caso concreto non vi era alcun concessionario subentrante e non sussisteva quindi il presupposto dell’indennizzo. Il TAR ha inoltre escluso un affidamento meritevole di tutela sulla prosecuzione delle proroghe, trattandosi di una situazione fondata su una normativa nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 49 TFUE

  La disposizione, insieme all’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, ostacola il rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime e impone l’applicazione di procedure selettive trasparenti.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  L’obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività, sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti.

  La norma ha effetto diretto e deve essere applicata e fatta prevalere anche dalle amministrazioni comunali, con disapplicazione delle norme nazionali incompatibili.

• art. 1, commi 682 e 683, legge 30 dicembre 2018, n. 145

  Le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime previste dalla norma devono essere disapplicate perché contrastanti con il diritto dell’Unione.

• art. 3, comma 1, legge n. 118/2022

  La protrazione dell’efficacia delle concessioni fino al 31 dicembre 2023 è stata considerata una proroga tecnica funzionale all’indizione delle procedure di affidamento, non idonea a legittimare successive proroghe automatiche incompatibili con il diritto UE.

• art. 12, comma 6-sexies, lett. a), d.l. n. 198/2022, convertito dalla legge n. 14/2023

  La proroga legislativa fino al 31 dicembre 2024 deve essere disapplicata perché incompatibile con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE.

• art. 1, comma 1, lett. a), n. 1, d.l. n. 131/2024, convertito dalla legge n. 166/2024

  Anche la successiva proroga legislativa fino al 30 settembre 2027 è soggetta a disapplicazione per contrasto con il diritto eurounitario.

• art. 4, comma 2, lett. i), legge n. 118/2022

  Definizione di criteri uniformi per la quantificazione dell’indennizzo da riconoscere al concessionario uscente, posto a carico del concessionario subentrante.

  La disposizione, nella formulazione applicabile, costituiva una delega al Governo e presupponeva il subentro di un nuovo concessionario selezionato mediante procedura comparativa; non attribuiva un diritto immediatamente azionabile né un indennizzo generalizzato per la cessazione della concessione.

• art. 105, comma 2, lett. l), d.lgs. n. 112/1998

  Attribuisce alle Regioni le funzioni relative al rilascio delle concessioni sui beni del demanio marittimo, ferma la proprietà statale, nell’ambito del riparto amministrativo delle competenze.

• artt. 45, 46 e 47 legge regionale Veneto n. 33/2002

  Nel sistema veneto trasferiscono ai Comuni le funzioni amministrative di gestione delle concessioni demaniali marittime a finalità turistica, consentendo loro di rilasciare, rinnovare o modificare le concessioni e di riservare il bene all’uso pubblico nel rispetto della programmazione regionale.

• art. 36 codice della navigazione

  L’Amministrazione può concedere l’occupazione e l’uso di beni demaniali a terzi solo se ciò sia compatibile con le esigenze del pubblico uso.

  L’uso pubblico costituisce la destinazione ordinaria del bene demaniale, mentre la concessione a privati è subordinata alla compatibilità con tale uso; l’amministrazione può quindi trattenere il bene per finalità pubbliche.

• art. 7 d.lgs. n. 36/2023

  L’affidamento in house costituisce una modalità di auto-organizzazione e autoproduzione del servizio; la motivazione è sufficiente se espone le ragioni essenziali di convenienza organizzativa ed economico-funzionale, senza necessità di una dimostrazione analitica ulteriore in assenza di elementi concreti di irragionevolezza.

• art. 49 codice della navigazione

  Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato.

  L’acquisizione gratuita delle opere non amovibili non comporta un indennizzo automatico; la disciplina può essere derogata convenzionalmente e non fonda, di per sé, una compensazione per la cessazione della concessione.

• art. 134, comma 4, d.lgs. n. 267/2000

  È richiamato per la dichiarazione di immediata eseguibilità della deliberazione comunale.

Massime di principio

• Le norme nazionali che prevedono proroghe automatiche e generalizzate delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative devono essere disapplicate dalle amministrazioni, comprese quelle comunali, quando contrastano con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l’art. 49 TFUE; la concessione non può quindi ritenersi efficace oltre il termine compatibile con il diritto dell’Unione sulla base di successive proroghe legislative incompatibili.
• Nel sistema veneto, il trasferimento ai Comuni delle funzioni amministrative di gestione delle concessioni demaniali marittime comprende non solo il potere di rilasciare o modificare concessioni, ma anche la facoltà di non concedere il bene a terzi e di riservarlo all’uso pubblico, purché la scelta rispetti la programmazione regionale e gli strumenti urbanistici applicabili.
• L’uso pubblico costituisce la destinazione ordinaria dei beni demaniali; l’assegnazione in concessione a privati è subordinata alla compatibilità con le esigenze del pubblico uso. Il Comune può pertanto scegliere legittimamente la gestione diretta del bene senza indire una procedura comparativa per il rilascio di una nuova concessione, se la scelta è coerente con una concreta esigenza pubblica e con la pianificazione vigente.
• L’affidamento in house è una modalità di auto-organizzazione amministrativa. La motivazione della scelta può ritenersi sufficiente quando indica le essenziali ragioni di convenienza organizzativa ed economico-funzionale, come l’integrazione con servizi già gestiti, le economie di scala, l’uniformità della gestione e il controllo pubblico, salvo che il ricorrente dimostri la manifesta irragionevolezza o inattendibilità della valutazione.
• L’indennizzo previsto dalla legge n. 118/2022 per il concessionario uscente presuppone, nella disciplina esaminata, il subentro di un nuovo concessionario individuato all’esito di una procedura selettiva e posto a carico di quest’ultimo; non costituisce un diritto immediatamente azionabile né una compensazione generalizzata dovuta quando l’amministrazione riservi il bene all’uso pubblico o lo gestisca direttamente.
• Una prassi nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione non può fondare un legittimo affidamento dell’operatore economico sulla prosecuzione della concessione o sull’ulteriore durata delle proroghe automatiche; il convincimento del concessionario basato su tale normativa integra un errore di diritto non meritevole di tutela.

Come è indicizzato