Cassazione Civile, Ordinanza n. 22842/2022 del 21/07/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce da una gara pubblica per l'affidamento del servizio di ristorazione destinato a enti del servizio sanitario regionale toscano. Una concorrente era stata esclusa dalla procedura perché, nella relazione tecnica relativa all'elemento valutativo "produzione e confezionamento dei pasti", aveva indicato l'uso di posate in plastica rigida imbustate e bicchieri monouso, in contrasto con il capitolato che richiedeva posate in acciaio inox e bicchieri in vetro o plastica dura. Il TAR aveva confermato l'esclusione. Il Consiglio di Stato, invece, ha ritenuto che la discordanza fosse frutto di errore materiale, chiaramente desumibile dal complesso dell'offerta, e che l'amministrazione avrebbe potuto attivare un soccorso procedimentale per chiarire l'effettiva volontà dell'offerente; perciò ha annullato l'esclusione, l'aggiudicazione disposta in favore dell'altra concorrente e ha dichiarato inefficace la convenzione-quadro. La società risultata soccombente in appello ha proposto ricorso per cassazione ex art. 111, comma 8, Cost., deducendo tre motivi tutti qualificati come eccesso di potere giurisdizionale: (1) il Consiglio di Stato avrebbe invaso la sfera di discrezionalità tecnica riservata all'amministrazione, sostituendo una propria lettura alla valutazione della commissione sulla presunta incertezza dell'offerta; (2) avrebbe invaso la sfera riservata al legislatore, creando una fattispecie procedimentale non prevista dall'art. 83 d.lgs. 50/2016, mediante il riconoscimento di un "soccorso procedimentale"; (3) avrebbe travalicato i limiti dell'art. 122 c.p.a. dichiarando immediatamente l'inefficacia del contratto/convenzione-quadro.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondati i primi due motivi e inammissibile il terzo. Ha affermato che il Consiglio di Stato è rimasto nei limiti esterni della propria giurisdizione, svolgendo attività interpretativa e valutativa consentita, senza sostituirsi all'amministrazione e senza creare una norma nuova. Quanto alla declaratoria di inefficacia della convenzione-quadro, la censura è stata qualificata come diretta in realtà a contestare il merito della decisione e le modalità di esercizio della giurisdizione, profilo sottratto al sindacato delle Sezioni Unite. Il ricorso è stato quindi rigettato; la ricorrente è stata condannata alle spese in favore della controricorrente CAMST, mentre nulla è stato disposto per l'ente che aveva resistito adesivamente.

Norme richiamate

• art. 111, comma 8, Cost.

  consente il ricorso in cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione avverso le decisioni del Consiglio di Stato, ma non amplia il sindacato ai vizi di merito o agli errores in iudicando.

• art. 362 c.p.c.

  richiamato quale norma che delimita il ricorso per cassazione ai motivi di giurisdizione nei confronti dei giudici speciali.

• art. 110 c.p.a.

  richiamato quale base del ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione avverso le sentenze del Consiglio di Stato.

• art. 134 c.p.a.

  richiamato per sostenere che il giudice amministrativo non avrebbe potuto spingersi oltre i limiti tipici del sindacato giurisdizionale; la Corte esclude che vi sia stata violazione dei limiti esterni.

• art. 83 d.lgs. 50/2016

  interpretato dal Consiglio di Stato in senso estensivo, per riconoscere la possibilità di chiarimenti sull'offerta tecnica; la Cassazione ritiene che tale operazione, anche se discutibile nel merito, non integri produzione normativa.

• art. 30 d.lgs. 50/2016

  richiamato nel primo motivo come norma della disciplina degli appalti, senza specifica autonoma valutazione da parte della Corte.

• art. 32 d.lgs. 50/2016

  richiamato nel primo motivo come norma della disciplina degli appalti, senza specifica autonoma valutazione da parte della Corte.

• art. 77 d.lgs. 50/2016

  richiamato nel primo motivo come norma della disciplina degli appalti, senza specifica autonoma valutazione da parte della Corte.

• art. 94 d.lgs. 50/2016

  richiamato nel primo motivo come norma della disciplina degli appalti, senza specifica autonoma valutazione da parte della Corte.

• art. 95 d.lgs. 50/2016

  richiamato nel primo motivo come norma della disciplina degli appalti, senza specifica autonoma valutazione da parte della Corte.

• art. 122 c.p.a.

  richiamato per contestare la dichiarazione di inefficacia del contratto; la Corte reputa la censura inammissibile perché attiene al modo di esercizio della giurisdizione e non ai limiti esterni.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  richiamato nel terzo motivo come parametro dell'asserita invasione della sfera amministrativa; la Corte non accoglie la censura.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  richiamato nel dispositivo per dare atto dei presupposti processuali per l'ulteriore contributo unificato.

• art. 97 Cost.

  richiamato nel primo motivo a sostegno della tesi di invasione della discrezionalità amministrativa; non è oggetto di autonoma statuizione di merito.

Massime di principio

• Nel giudizio per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato, l'eccesso di potere giurisdizionale è configurabile solo quando il giudice speciale travalichi i limiti esterni della giurisdizione, non quando compia interpretazioni della normativa o valutazioni del caso concreto che possano al più integrare errori di giudizio.
• L'attività del giudice amministrativo che individui, attraverso l'esame complessivo degli atti di gara, un errore materiale o un'ambiguità dell'offerta, resta nell'alveo della giurisdizione di legittimità se non si traduce in sostituzione alle valutazioni discrezionali dell'amministrazione.
• L'eventuale riconoscimento di un meccanismo di chiarimento dell'offerta in tema di appalti pubblici, ricavato da una lettura interpretativa della normativa esistente, non integra di per sé invasione della sfera riservata al legislatore; può semmai costituire errore di interpretazione sindacabile solo nei limiti interni.
• La censura contro la declaratoria di inefficacia del contratto o della convenzione, se diretta a contestare la scelta concreta del giudice amministrativo nell'applicazione dell'art. 122 c.p.a., non riguarda i limiti esterni della giurisdizione e non è quindi scrutinabile in cassazione ex art. 111, comma 8, Cost.

Come è indicizzato