Sentenza n. 1191/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto il risarcimento di complessivi 150.000 euro per danno emergente, parametrato al costo di ricostruzione del chiosco, e lucro cessante, desunto dalle dichiarazioni dei redditi, dai registri IVA e dalla documentazione relativa al calo del fatturato. Ha dedotto la violazione degli artt. 7 e seguenti della l. 241/1990, per omessa comunicazione di avvio del procedimento di demolizione, preceduta soltanto da un invito allo sgombero notificato quattro giorni prima dell’intervento; il difetto di motivazione; la violazione dell’art. 2043 c.c.; nonché la violazione della procedura prevista dal d.P.R. 327/2001. In sede di riassunzione ha inoltre sostenuto che la titolarità dell’attività non fosse contestata ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a., di essersi attivato per il subingresso nella licenza e per il rinnovo della concessione di suolo pubblico e che la demolizione fosse illegittima per carenza di urgenza e violazione delle garanzie partecipative. Il Comune ha contestato l’ammissibilità della nuova documentazione prodotta dal ricorrente e ha ribadito l’infondatezza della pretesa risarcitoria. Il giudizio era stato inizialmente respinto dal TAR; il CGARS, con sentenza n. 665/2025, aveva annullato tale decisione e rinviato la causa al primo giudice per violazione del contraddittorio, poiché il TAR aveva acquisito d’ufficio documenti tardivi del Comune senza assegnare al ricorrente un termine per controdedurre.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi relativi al giudizio originario e alla riassunzione, ritenendoli connessi, e ha ammesso sia la documentazione del Comune sia quella prodotta dal ricorrente nei limiti della pertinenza e rilevanza. Ha ritenuto sanata la violazione del contraddittorio rilevata dal CGARS, poiché in sede di rinvio il ricorrente aveva potuto esaminare i documenti dell’Amministrazione e articolare pienamente le proprie difese. Nel merito ha rigettato la domanda risarcitoria. La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione è stata ricondotta all’art. 2043 c.c.; il danneggiato deve provare tutti gli elementi dell’illecito, inclusi una situazione giuridica soggettiva qualificata collegata a un bene della vita, la condotta dolosa o colposa dell’Amministrazione, l’ingiustizia del danno e il nesso causale. Il ricorrente non ha dimostrato che, alla data della demolizione, fosse titolare di una licenza commerciale validamente volturata né di una concessione efficace di occupazione di suolo pubblico. L’istanza di subingresso, i pagamenti della tassa di occupazione, la documentazione fiscale e gli atti tra coeredi non potevano sostituire i necessari titoli amministrativi costitutivi. La sua posizione è stata quindi qualificata come mera aspettativa di fatto, non tutelabile risarcitoriamente, con conseguente mancanza del danno ingiusto e interruzione del nesso causale. Le eventuali violazioni partecipative, anche se sussistenti, non avrebbero comunque fondato il risarcimento, poiché non risultava spettante il bene della vita: in assenza di titolo abilitativo valido, l’attività non era conforme alla normativa e una riedizione del procedimento non avrebbe potuto condurre al mantenimento del chiosco. Le questioni relative alla colpa dell’Amministrazione e alla quantificazione del danno sono state assorbite. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  l'ingiustizia del danno che fonda la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi si correla alla [...] dimensione sostanzialistica di questi ultimi, per cui solo se dall'illegittimo esercizio della funzione pubblica sia derivata per il privato una lesione della sua sfera giuridica quest'ultimo può fondatamente domandare il risarcimento per equivalente monetario

  La responsabilità aquiliana dell’Amministrazione richiede non solo l’illegittimità dell’azione amministrativa, ma anche la lesione ingiusta di una situazione giuridica soggettiva qualificata e di un bene della vita spettante al privato.

• art. 2697 c.c.

  Grava sul danneggiato l’onere di provare rigorosamente tutti gli elementi costitutivi dell’illecito amministrativo, inclusi la situazione giuridica tutelata, la colpa o il dolo, l’ingiustizia del danno e il nesso causale.

• artt. 7 e seguenti l. 241/1990

  La dedotta violazione delle garanzie partecipative non fonda da sola il risarcimento se il privato non dimostra la spettanza del bene della vita inciso dall’azione amministrativa.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  Il ricorrente ha invocato la non contestazione della titolarità dell’attività, ma il giudice ha deciso sulla base della mancata prova dei necessari titoli amministrativi.

• artt. 42, comma 2, 46, comma 2, 63, comma 1 e 64, comma 3, c.p.a.

  I documenti strettamente attinenti ai fatti di causa possono essere acquisiti d’ufficio dal giudice ai fini della completa istruzione, purché sia assicurato il contraddittorio.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi quando sussiste evidente connessione oggettiva e soggettiva.

• art. 105 c.p.a.

  Ha costituito la base processuale del rinvio al giudice di primo grado disposto dal CGARS per la lesione del contraddittorio.

Massime di principio

• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione, ricondotta all’art. 2043 c.c., richiede la prova cumulativa di una situazione giuridica soggettiva qualificata collegata a un bene della vita, della condotta dolosa o colposa dell’Amministrazione, dell’ingiustizia del danno e del nesso causale.
• La mera illegittimità dell’azione amministrativa non dimostra l’ingiustizia del danno: il risarcimento presuppone che il privato provi di essere titolare del bene della vita inciso e che tale bene sia stato acquisito o detenuto in modo legittimo.
• In assenza di un titolo amministrativo costitutivo valido ed efficace, gli atti di fatto o preparatori, i pagamenti tributari, la documentazione fiscale e gli atti civilistici non sono sufficienti a dimostrare la titolarità della posizione legittimante l’esercizio di un’attività su area pubblica.
• La violazione delle garanzie partecipative non fonda autonomamente il risarcimento quando, anche a seguito della riedizione del procedimento, il privato non avrebbe potuto conseguire o conservare legittimamente il bene della vita per carenza dei necessari titoli abilitativi.
• L’acquisizione d’ufficio di documenti pertinenti è ammissibile ai fini dell’istruzione del giudizio, ma il vizio derivante dalla mancata instaurazione del contraddittorio può essere sanato nel giudizio di rinvio quando la parte abbia avuto piena possibilità di esaminare i documenti e di controdedurre.

Come è indicizzato