Sentenza n. 13707/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il Piano del Commercio su Area Pubblica del Municipio Roma I, la determinazione dirigenziale attuativa e gli atti presupposti, lamentando anzitutto la violazione dell'art. 11 della legge n. 214/2023. Secondo la ricorrente, le concessioni a rotazione scadute al 31 dicembre 2020 avrebbero dovuto essere rinnovate automaticamente per dodici anni, fino al 31 dicembre 2032, ai sensi dell'art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023, e non essere sottoposte a gara secondo il regime del comma 6. Ha inoltre sostenuto che i principi dell'Adunanza plenaria nn. 17 e 18 del 2021 non sarebbero più applicabili, anche perché le relative sentenze sarebbero state cassate dalle Sezioni Unite e perché la direttiva 2006/123/CE non sarebbe direttamente applicabile. Con il secondo motivo ha censurato il decreto ministeriale del 28 ottobre 2011, posto a fondamento della soppressione di numerose postazioni, deducendo violazione dell'art. 52 del d.lgs. n. 42/2004, degli artt. 117 e 118 Cost., incompetenza, difetto di istruttoria e motivazione, difetto dei presupposti, illogicità e contraddittorietà. In particolare, ha sostenuto che il decreto fosse stato adottato senza la necessaria partecipazione della Regione Lazio e senza intesa, in una materia caratterizzata dalla concorrenza di competenze statali e regionali. Il terzo motivo, qualificato dal Collegio come argomento a sostegno del secondo, ha richiamato la disciplina comunale del 1993 che avrebbe escluso gli operatori a rotazione dai divieti derivanti dal decreto del 1986. Con il quarto motivo ha dedotto difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento e violazione delle garanzie partecipative, contestando la valutazione di incompatibilità della postazione di Piazza Risorgimento, il riferimento a conferenze di servizi precedenti e la mancata considerazione del trattamento riservato agli urtisti e ad attività temporanee.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità fondata sulla natura pianificatoria degli atti, ritenendo attuale e diretta la lesione derivante dalla soppressione di postazioni e dalle modalità di riassegnazione. Ha invece ritenuto infondato il primo motivo: il procedimento di rinnovo avviato nel 2020 era stato annullato in autotutela nel 2021 e tale annullamento era stato riconosciuto legittimo dal Consiglio di Stato; pertanto, alla data di entrata in vigore della legge n. 214/2023 non risultava pendente un procedimento di rinnovo non concluso, presupposto per l'applicazione del comma 5 dell'art. 11. Le concessioni rientravano quindi nel regime del comma 6, con necessità di gara. Il TAR ha inoltre confermato l'applicabilità diretta dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE al commercio su aree pubbliche, ritenendo che la scarsità della risorsa e l'offerta di un'occasione di guadagno imponessero procedure selettive imparziali e trasparenti. La cassazione delle sentenze dell'Adunanza plenaria da parte delle Sezioni Unite non aveva inciso sui principi sostanziali in materia di concorrenza ed evidenza pubblica. Il secondo motivo è stato accolto. Il Comune aveva ritenuto il decreto ministeriale del 28 ottobre 2011 vincolante e non derogabile, utilizzandolo come presupposto determinante per la soppressione delle postazioni, senza dimostrare un'autonoma istruttoria tecnica. Il TAR ha qualificato il decreto come atto volto a disciplinare specificamente il commercio su aree di valore culturale ai sensi dell'art. 52 del d.lgs. n. 42/2004. In tale materia concorrono tutela e valorizzazione dei beni culturali, commercio e artigianato; era quindi necessaria l'intesa con la Regione, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2015. Non risultando provata alcuna intesa successiva, il decreto è stato annullato limitatamente alla parte che regolamenta il commercio nella fascia di rispetto dai beni culturali, e gli atti comunali sono stati annullati nei medesimi limiti, con riguardo alle postazioni individuate dalla ricorrente come soppresse in applicazione del decreto. Il terzo motivo è stato respinto, poiché la disciplina comunale del 1993 era stata superata dal successivo decreto ministeriale del 2011. Il quarto motivo è stato respinto: il Comune aveva svolto un'interlocuzione con gli operatori, esaminato proposte di ottimizzazione e fondato le decisioni su ragioni tecniche, vincolistiche, di sicurezza stradale e di decoro. La precedente violazione della partecipazione procedimentale non comportava il diritto automatico alla ricollocazione nella postazione originaria. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, non essendo comparabili la posizione dell'operatore, quella degli urtisti e quella di attività temporanee. L'annullamento è stato limitato alle parti dipendenti dall'applicazione del decreto ministeriale; non è stata demolita integralmente la pianificazione. Le concessioni compatibili restano soggette a gara. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 11, commi 5 e 6, l. 30 dicembre 2023, n. 214

  «I procedimenti tesi al rinnovo [...] che alla data di entrata in vigore della presente legge non risultano ancora conclusi per qualsiasi causa [...] sono conclusi secondo le disposizioni di cui al citato articolo 181»; «al fine di evitare soluzioni di continuità nel servizio [...] le concessioni non interessate dai procedimenti di cui al comma 5 conservano la loro validità sino al 31 dicembre 2025»

  Il comma 5 presuppone l'esistenza, alla data di entrata in vigore della legge, di un procedimento di rinnovo ancora non concluso. Se il procedimento è stato previamente annullato in autotutela, si applica il regime residuale del comma 6 e le concessioni devono essere riassegnate mediante gara.

• art. 181, comma 4-bis, d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito dalla l. 17 luglio 2020, n. 77

  «Le concessioni di posteggio [...] sono rinnovate per la durata di dodici anni [...] con assegnazione al soggetto titolare dell'azienda»

  La disciplina del rinnovo automatico non opera, tramite l'art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023, quando il procedimento amministrativo di rinnovo sia stato già annullato prima dell'entrata in vigore della disciplina sopravvenuta.

• art. 12, paragrafi 1 e 2, direttiva 2006/123/CE

  «L'obbligo [...] di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente [...] nonché il divieto di rinnovare automaticamente un'autorizzazione [...] sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti»

  La norma è direttamente applicabile quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato dalla scarsità della risorsa; impone una selezione imparziale e trasparente e vieta il rinnovo automatico. L'obbligo vincola anche le amministrazioni comunali, che devono disapplicare le norme interne incompatibili.

• art. 52 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  «Esercizio del commercio in aree di valore culturale»

  L'art. 52 costituisce la disciplina speciale dell'esercizio del commercio su aree pubbliche in zone di valore culturale. L'adozione delle misure attuative richiede il rispetto della leale collaborazione tra Stato e Regioni, con necessità dell'intesa quando concorrano competenze statali e regionali.

• artt. 117 e 118 Cost.

  Il concorso tra tutela e valorizzazione dei beni culturali e competenze regionali in materia di commercio impone il ricorso al principio di leale collaborazione e all'intesa tra Stato e Regione.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2015

  «l'impossibilità di comporre il concorso di competenze statali e regionali mediante l'applicazione del principio di prevalenza [...] giustifica l'applicazione del principio di leale collaborazione»

  Sono costituzionalmente illegittime le disposizioni che disciplinano il commercio nelle aree di valore culturale senza prevedere l'intesa tra Stato e Regioni.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  È richiamato dalla disciplina dell'art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023 quale potere di autotutela residuo in caso di successivo accertamento dell'originaria mancanza dei requisiti.

• artt. 7 e seguenti l. 7 agosto 1990, n. 241

  La partecipazione procedimentale richiede un'interlocuzione effettiva con gli operatori, ma la sua rinnovazione non predetermina l'esito discrezionale della pianificazione né garantisce la ricollocazione nella postazione originaria.

Massime di principio

• Il regime di rinnovo automatico previsto dall'art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023 è applicabile solo quando, alla data di entrata in vigore della legge, risulti ancora pendente un procedimento di rinnovo relativo a concessioni rientranti nell'art. 181, comma 4-bis, del d.l. n. 34/2020; l'annullamento in autotutela degli atti di avvio determina la cessazione del procedimento e conduce all'applicazione del regime residuale del comma 6.
• L'art. 12 della direttiva 2006/123/CE ha contenuto incondizionato e sufficientemente preciso da produrre effetti diretti: quando una risorsa pubblica è limitata e il suo utilizzo offre un'occasione di guadagno, l'amministrazione deve procedere a una selezione imparziale e trasparente e non può disporre rinnovi automatici, anche se la risorsa non presenta un interesse transfrontaliero certo.
• La cassazione di una pronuncia dell'Adunanza plenaria per motivi attinenti al diniego di giurisdizione non incide sui principi sostanziali in essa enunciati quando la Corte di cassazione non li abbia esaminati né smentiti.
• Le misure amministrative che disciplinano il commercio su aree pubbliche in zone di valore culturale rientrano nella disciplina speciale dell'art. 52 del d.lgs. n. 42/2004. Quando tale disciplina incide contemporaneamente sulla tutela dei beni culturali e sulla competenza regionale in materia di commercio, l'atto statale attuativo richiede l'intesa con la Regione secondo il principio di leale collaborazione.
• Se l'amministrazione considera un atto statale privo di intesa come vincolante e fonda su di esso la soppressione di postazioni commerciali, l'illegittimità dell'atto presupposto si riflette sugli atti applicativi, salvo che l'amministrazione dimostri di avere svolto un'autonoma istruttoria e una propria valutazione degli interessi coinvolti.
• La rinnovazione della partecipazione procedimentale consente agli interessati di formulare osservazioni e proposte, ma non attribuisce loro un diritto alla conservazione della localizzazione originaria né predetermina l'esito della successiva pianificazione discrezionale.

Come è indicizzato